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運(yùn)價(jià)改革也該“提速”

2005/6/10 8:37:37       

鐵路目前仍實(shí)行政企合一的經(jīng)營(yíng)體制,以市場(chǎng)機(jī)制為導(dǎo)向的運(yùn)價(jià)管理體制改革尚難全面推開,但在政府定價(jià)的框架內(nèi)對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)體系進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整應(yīng)當(dāng)是可行的,在這方面做些探討也是有益的。
存在的主要問題
鐵路貨運(yùn)價(jià)格體系復(fù)雜而且混亂,歸結(jié)起來(lái),主要存在以下問題。
第一,政企不分的經(jīng)營(yíng)管理體制下,鐵路運(yùn)輸企業(yè)一方面因壟斷經(jīng)營(yíng),受到社會(huì)各方面的擠壓;另一方面又承擔(dān)了大量政策性、公益性運(yùn)輸任務(wù)。政府與市場(chǎng)責(zé)任劃分不清,運(yùn)價(jià)中包含著不應(yīng)由價(jià)格承擔(dān)的部分。
 政企不分、網(wǎng)運(yùn)合一體制還派生出兩方面問題。一方面是鐵路內(nèi)部利益主體多元化,在鐵路連續(xù)虧損或只能保本經(jīng)營(yíng)的情況下,各利益主體都希望出臺(tái)專門補(bǔ)償自身成本的運(yùn)價(jià)項(xiàng)目,運(yùn)價(jià)體系在很大程度上成為鐵路運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部資金清算體系的反映。另一方面,針對(duì)不同作業(yè)環(huán)節(jié)和特點(diǎn)出臺(tái)的專項(xiàng)運(yùn)價(jià)政策,使用戶負(fù)擔(dān)不均衡。例如,鐵路進(jìn)行電氣化改造,提高了路網(wǎng)整體運(yùn)輸能力,但某一具體用戶既無(wú)法也無(wú)須選擇運(yùn)輸線路和牽引方式,卻須對(duì)經(jīng)電氣化鐵路運(yùn)輸?shù)呢浳锪硗庵Ц峨娏Ω郊淤M(fèi)。在這種多重運(yùn)價(jià)體系下,用戶很難弄清楚運(yùn)費(fèi)究竟應(yīng)該是多少。
第二,現(xiàn)行運(yùn)價(jià)體系是歷史上每一時(shí)期針對(duì)當(dāng)時(shí)的突出矛盾和問題提出不同的調(diào)價(jià)措施逐步累加形成的補(bǔ)丁價(jià)格體系,缺乏能適應(yīng)市場(chǎng)變化和鐵路運(yùn)輸特點(diǎn)的調(diào)整機(jī)制。摘其主要者有以下幾點(diǎn):為促進(jìn)短途公鐵分流,對(duì)200公里以內(nèi)貨運(yùn)加收短途附加費(fèi),后又為解決200公里左右價(jià)率倒掛而“順坡”;為解決鐵路運(yùn)營(yíng)虧損問題提高鐵路運(yùn)價(jià),而為穩(wěn)定市場(chǎng)物價(jià),又對(duì)糧食、生活必需品、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料運(yùn)價(jià)不提高或少提高;為解決鐵路建設(shè)資金來(lái)源問題,在統(tǒng)一運(yùn)價(jià)內(nèi)專門收取鐵路建設(shè)基金;為解決新建鐵路還貸問題,實(shí)際新路新價(jià),又為公平運(yùn)費(fèi)合理分流,實(shí)行新路新價(jià)均攤;為解決電氣化鐵路電價(jià)糾紛,對(duì)經(jīng)電氣化鐵路運(yùn)輸?shù)呢浳锛邮针娏Ω郊淤M(fèi);為適應(yīng)集裝箱運(yùn)輸發(fā)展,制定集裝箱運(yùn)價(jià)號(hào);為鼓勵(lì)小批量貨物集零為整,實(shí)行零擔(dān)貨物運(yùn)價(jià)高于整車運(yùn)價(jià)的政策等等。從這個(gè)不斷的累加過程就可以看出現(xiàn)行運(yùn)價(jià)體系的混亂狀況。
第三,對(duì)鐵路運(yùn)輸成本缺乏深入研究,存在經(jīng)濟(jì)效率不高等壟斷性行業(yè)的通病。鐵路運(yùn)輸只有總成本,從大的方面講,貨運(yùn)成本與客運(yùn)成本的分?jǐn)側(cè)狈陀^標(biāo)準(zhǔn),在很大程度上依主觀判斷或作大致估計(jì)。這在一定程度上影響了定調(diào)價(jià)的科學(xué)性,需要調(diào)貨運(yùn)價(jià)格時(shí)就把貨運(yùn)成本打大一點(diǎn)。調(diào)價(jià)時(shí)也多是按照保本微利原則,根據(jù)鐵路虧損額和運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量大小,計(jì)算需要調(diào)價(jià)多少,調(diào)到多少可以使鐵路不虧損。對(duì)成本合理性缺乏科學(xué)分析,只能依據(jù)實(shí)際財(cái)務(wù)成本。從小的方面講,具體成本項(xiàng)目很難區(qū)分,每一種車型或不同貨物的運(yùn)輸成本很難準(zhǔn)確測(cè)算,不同運(yùn)價(jià)號(hào)所對(duì)應(yīng)的貨物在很大程度上取決于貨物本身價(jià)值、貨主承受能力、傳統(tǒng)習(xí)慣以及國(guó)家的優(yōu)惠政策等因素,而與貨物運(yùn)輸成本并不直接掛鉤。占用鐵路能力、運(yùn)輸條件和要求以及成本大致相同的不同貨物,運(yùn)價(jià)卻相差很多。
 第四,貨運(yùn)價(jià)格人為的劃分為營(yíng)運(yùn)價(jià)格和基金兩部分,指定專門用途,不僅使鐵路部門無(wú)法統(tǒng)籌合理安排鐵路運(yùn)營(yíng)、建設(shè)資金,而且削弱了鐵路建設(shè)融資能力。每年近400億元的鐵路建設(shè)基金不參加盈虧計(jì)算,降低了鐵路運(yùn)輸企業(yè)盈利水平。鐵路運(yùn)輸業(yè)自1994年連續(xù)5年虧損后,從1999年到目前也僅處于保本狀況,不能吸引民間或國(guó)外資金以直接投資方式進(jìn)入鐵路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域,利用社會(huì)資金停留在銀行貸款等較低層次。鐵路建設(shè)基金主要針對(duì)用戶占用的鐵路運(yùn)輸能力收取,沒有考慮貨物品類和遞遠(yuǎn)遞減等因素。基金在運(yùn)價(jià)中所占比例偏高,造成貨主負(fù)擔(dān)不均衡。部分附加值較低、運(yùn)輸距離長(zhǎng)的貨物,與其本身價(jià)值相比鐵路建設(shè)基金負(fù)擔(dān)偏重,擴(kuò)大了地理位置因素對(duì)相關(guān)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響。
如何完善運(yùn)價(jià)體系
 完善鐵路運(yùn)價(jià)體系必須從體制改革入手。鐵路體制改革的基本目標(biāo)是分清政府與市場(chǎng)的責(zé)任,打破行業(yè)壟斷,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高鐵路運(yùn)輸企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力,加快鐵路運(yùn)輸業(yè)發(fā)展。
 要確立鐵路運(yùn)輸行業(yè)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)地位。將鐵路作為國(guó)家重點(diǎn)扶持發(fā)展的行業(yè)之一,而不再是扶持其他行業(yè)發(fā)展的承擔(dān)者。針對(duì)在政企不分的經(jīng)營(yíng)管理體制下存在的政府與市場(chǎng)責(zé)任劃分不清的問題,進(jìn)行政企分開的改革。一方面明確政府應(yīng)承擔(dān)支持鐵路普遍服務(wù)的責(zé)任,明確普遍服務(wù)資金來(lái)源和用途;同時(shí)應(yīng)明確鐵路應(yīng)承擔(dān)的公益運(yùn)輸任務(wù),發(fā)揮鐵路運(yùn)輸?shù)纳鐣?huì)效益。另一方面明確鐵路經(jīng)營(yíng)企業(yè)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則運(yùn)營(yíng),剝離現(xiàn)行運(yùn)輸企業(yè)承擔(dān)的穩(wěn)定價(jià)格、扶持其他行業(yè)發(fā)展等政府職能,以運(yùn)費(fèi)收入彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)支出,取得經(jīng)營(yíng)利潤(rùn),實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。
 區(qū)分壟斷環(huán)節(jié)和可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié),針對(duì)不同市場(chǎng)結(jié)構(gòu)實(shí)施不同的管理辦法。要把屬自然壟斷性質(zhì)的國(guó)家鐵路網(wǎng)與可競(jìng)爭(zhēng)的鐵路客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)分開,實(shí)行分類管理,類似于目前公路運(yùn)輸?shù)氖袌?chǎng)結(jié)構(gòu)。對(duì)具有自然壟斷性的路網(wǎng)通行費(fèi)繼續(xù)實(shí)行政府定價(jià)。對(duì)國(guó)土開發(fā)性線路、國(guó)防線路,以及搶險(xiǎn)救災(zāi)物資、軍事物資等鐵路承擔(dān)的公益性客貨運(yùn)輸,繼續(xù)實(shí)行政府定價(jià),維持較低的價(jià)格水平。但價(jià)格水平與實(shí)際運(yùn)輸成本之間的差額,應(yīng)通過普遍服務(wù)資金等財(cái)政性資金給予適當(dāng)補(bǔ)償。對(duì)煤炭、石油、糧棉、硬座旅客等與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系密切,或鐵路與其他運(yùn)輸方式相比優(yōu)勢(shì)明顯的大宗客貨運(yùn)輸,以實(shí)際運(yùn)輸成本為依據(jù),合理制定基準(zhǔn)價(jià)和浮動(dòng)幅度,實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。對(duì)其他各種運(yùn)輸方式或各鐵路運(yùn)營(yíng)企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)充分的客貨運(yùn)輸價(jià)格,應(yīng)盡量放松政府直接管制,甚至考慮實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。即將掛牌的鐵路集裝箱、特貨、行包等三個(gè)鐵路專業(yè)運(yùn)輸公司,可以看作網(wǎng)運(yùn)分開的一種嘗試,對(duì)這三家專業(yè)公司的價(jià)格管理模式也應(yīng)根據(jù)體制和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變化,做相應(yīng)調(diào)整。
 加強(qiáng)成本監(jiān)審,提高政府制定價(jià)格的科學(xué)性和透明度。以法律手段明確哪些成本項(xiàng)目是合理的,哪些是不合理的,哪些可以作為定價(jià)依據(jù),哪些不能作為定價(jià)依據(jù),使政府定價(jià)建立在科學(xué)合理的基礎(chǔ)之上,真實(shí)反映運(yùn)輸價(jià)值。即使在公益性運(yùn)輸價(jià)格優(yōu)惠不能完全取消的情況下,通過確定合理成本和價(jià)格水平,也可以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確核算鐵路運(yùn)輸企業(yè)實(shí)際承擔(dān)的補(bǔ)貼額的目的,從而為今后界定運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的資產(chǎn)責(zé)任提供條件。同時(shí),也有利于促進(jìn)鐵路運(yùn)輸企業(yè)建立、健全內(nèi)部成本約束機(jī)制,控制成本過快上漲。
 理順運(yùn)價(jià)體系,簡(jiǎn)化運(yùn)價(jià)結(jié)構(gòu)。首先,應(yīng)將鐵路建設(shè)基金分?jǐn)偟截浳镞\(yùn)營(yíng)價(jià)格中,使貨物運(yùn)價(jià)成為名符其實(shí)的統(tǒng)一運(yùn)價(jià)。在目前政企尚未分開的情況下,也可以由鐵道部建立內(nèi)部核算機(jī)制,從運(yùn)費(fèi)收入中直接劃出一塊專項(xiàng)用于鐵路建設(shè)。其次,重新調(diào)整運(yùn)價(jià)結(jié)構(gòu),以不同貨物運(yùn)輸成本為基礎(chǔ)形成合理比價(jià)關(guān)系。同時(shí),也可以考慮按運(yùn)輸使用車型制定不同運(yùn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的思路。第三,合并運(yùn)價(jià)和其它收費(fèi)項(xiàng)目,簡(jiǎn)化運(yùn)價(jià)表現(xiàn)形式。將鐵路運(yùn)輸中發(fā)生的各項(xiàng)運(yùn)費(fèi)、雜費(fèi)、附加費(fèi)等多種價(jià)目,盡可能并入運(yùn)營(yíng)價(jià)格或合并為一個(gè)價(jià)目,使托運(yùn)人能一眼看明白運(yùn)費(fèi)多少。

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