探索電力改革新起點(diǎn)應(yīng)關(guān)注的幾個問題

2007/7/11 10:10:15

當(dāng)前，電力體制改革取得了初步成果，電力市場也走出了緊缺的被動局面，在供求關(guān)系上出現(xiàn)了新的平衡，發(fā)電領(lǐng)域內(nèi)的市場競爭已經(jīng)出現(xiàn)，電源企業(yè)展現(xiàn)了活力。但在電力體制改革的很多方面卻不盡如人意，進(jìn)展緩慢。在這樣的背景下，探索電力體制改革新起點(diǎn)具有現(xiàn)實(shí)意義。
　　當(dāng)前，電力體制改革取得了初步成果，電力市場也走出了緊缺的被動局面，在供求關(guān)系上出現(xiàn)了新的平衡，發(fā)電領(lǐng)域內(nèi)的市場競爭已經(jīng)出現(xiàn)，電源企業(yè)展現(xiàn)了活力。但在電力體制改革的很多方面卻不盡如人意，進(jìn)展緩慢。在這樣的背景下，探索電力體制改革新起點(diǎn)具有現(xiàn)實(shí)意義。

　　一、在電力改革和發(fā)展中應(yīng)正確處理運(yùn)用行政手段和運(yùn)用市場機(jī)制的關(guān)系

　　中國的電力改革既然已經(jīng)確定了電力工業(yè)市場化的大方向，就應(yīng)該遵循這一方向，逐步地減少運(yùn)用行政手段，而要積極培育和遵守市場機(jī)制，促進(jìn)電力工業(yè)的健康發(fā)展。而現(xiàn)在，有關(guān)部門過多強(qiáng)調(diào)電力工業(yè)的管理不到位，加強(qiáng)行政手段和行政壟斷管理，導(dǎo)致電力的市場機(jī)制和價格信號扭曲，而這樣做的效果卻導(dǎo)致政府宏觀調(diào)控越來越使市場失效。因此，無論是在房價、藥價、股市還是在電力市場環(huán)保節(jié)能等諸多方面，我們應(yīng)該更多地運(yùn)用市場化的手段來把這些事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革深入推進(jìn)，而不是沿用習(xí)慣的傳統(tǒng)思維和舊的行政手段走回頭路。因此，在這樣一個電力改革新起點(diǎn)的關(guān)鍵時刻，更多地應(yīng)尊重市場規(guī)律、運(yùn)用市場手段，而不是用行政壟斷和行政手段來解決我們改革和發(fā)展中存在的問題，這點(diǎn)至關(guān)重要。

　　二、正確理解電力市場化改革方向與建設(shè)環(huán)保節(jié)能社會的關(guān)系

　　(一)電力改革必須在堅持市場化大方向的前提下實(shí)現(xiàn)兩個確保，即：確保電網(wǎng)和電源的安全穩(wěn)定運(yùn)行、確保消費(fèi)者能夠得到質(zhì)優(yōu)價廉的產(chǎn)品和服務(wù)，為國民經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)增長做好先行官。

　　(二)電力改革市場化方向的核心是競價上網(wǎng)。

　　(三)從電力產(chǎn)品入手，轉(zhuǎn)變浪費(fèi)型經(jīng)濟(jì)增長模式為節(jié)約型增長模式，建設(shè)綠色環(huán)保節(jié)能的社會環(huán)境是正確的決策。

　　(四)如何擺正電力競價上網(wǎng)的市場化方向和降低電力產(chǎn)品能耗的經(jīng)濟(jì)增長方式二者之間的關(guān)系？不能把二者對立，競耗上網(wǎng)不應(yīng)成為鞏固行政性壟斷和制約電力市場化改革方向的手段。

　　(五)化解競價上網(wǎng)和競耗上網(wǎng)矛盾的出路在于國家應(yīng)拿出一筆錢，補(bǔ)貼在價格上不具優(yōu)勢的能耗低、環(huán)保節(jié)能的廠商，使其在電力市場化改革的競價上網(wǎng)中具有優(yōu)勢。

　　三、重視打破經(jīng)濟(jì)壟斷和行政性壟斷的順序

　　電力改革的新起點(diǎn)應(yīng)繼續(xù)緊緊圍繞打破行政性壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷來進(jìn)行。具體說：

　　(一)破經(jīng)濟(jì)壟斷是改體。以電力輸配分離的改革思路來實(shí)現(xiàn)肢解國家電網(wǎng)公司的組織體的目標(biāo)，時機(jī)并不成熟，效果也不會好。因?yàn)檩斉浞蛛x的結(jié)果并不能從根本上打破輸電和配電屬于自然壟斷的產(chǎn)品屬性，只不過是把大壟斷變成小壟斷。在這一環(huán)節(jié)，我們只是在探索是一個大壟斷好，還是多個小壟斷好的問題，而不是打破輸電和配電的自然壟斷屬性的問題。從組織管理學(xué)的角度說，這一組織體的拆分和重組具備相對的滯后性，不宜在新體制未形成之前急于肢解。

　　(二)破行政性壟斷是改制。縱觀七年來我國電力體制的改革，一大教訓(xùn)就是這場改革只強(qiáng)調(diào)改體而不強(qiáng)調(diào)改制，只革了被改者——國家電力公司的命，沒觸動改革者——國家發(fā)改委的行政性壟斷權(quán)。因此，即使拆分了國家電力公司，新的電力管理體制和電力市場仍然難以建立起來，電監(jiān)會的職能也難以到位，新的電力監(jiān)管體制無法形成。

　　(三)結(jié)論：在打破兩個壟斷上，七年來的電力體制改革有兩條教訓(xùn)必須總結(jié)：

　　1、在打破國家電力公司的經(jīng)濟(jì)壟斷上走得過急，好在還保留了國家電網(wǎng)公司。這使得我們無論是在面對電荒還是面對持續(xù)的電價上漲，不至于像煤炭工業(yè)被打散那樣喪失主動權(quán)。而今天有些同志又過于急于拆分國家電網(wǎng)公司，這一切又都是在發(fā)、輸、配、售的最終與消費(fèi)者見面的售電環(huán)節(jié)終究是培育新的售電公司還是把配電公司與售電公司兩種功能合二為一的重大問題沒有探討清晰的背景下提出的，對電網(wǎng)組織體被打亂后可能在電力安全穩(wěn)定運(yùn)營和電價上漲上使消費(fèi)者利益受損，進(jìn)而導(dǎo)致社會不穩(wěn)定的后果沒有一個充分的考慮，當(dāng)國家電力公司被肢解后，那種認(rèn)為會立即出現(xiàn)來自競爭的繁榮和電價降低的實(shí)惠直到今天都沒有發(fā)生。

　　2、在打破以發(fā)改委為代表的電力行政性壟斷上則走得過慢，甚至裹足不前。舊的體制不愿自愿退出歷史的舞臺，而他們又掌握著改革的權(quán)力，這使得以電監(jiān)會為代表的新的電力監(jiān)管體制在誕生近五年后仍處在花瓶的被動局面，使得新體制無法發(fā)揮作用。所以在打破電力行政性壟斷上，必須看到，立字當(dāng)頭，“舊”不退出，等于不立。因此，電力改革只改體不改制的局面再也不應(yīng)繼續(xù)下去了。在這一問題上，發(fā)改委應(yīng)從中國經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的大局出發(fā)，樹立為中國市場化改革而獻(xiàn)身的崇高精神。

　　四、探索“監(jiān)管兩頭、鎖定中間”的電力管理體制

　　(一)建立電力市場，實(shí)現(xiàn)競價上網(wǎng)是我國電力改革市場化改革發(fā)展的基本方向。當(dāng)前必須從發(fā)電側(cè)和售電側(cè)兩側(cè)建立多買多賣的市場組織體系。

　　(二)從2007年起，我國電力行業(yè)將出現(xiàn)從電力緊缺到供求平衡及適度供過于求的局面，這無疑對引入競爭形成競價上網(wǎng)的局面創(chuàng)造有利的條件。而一個供大于求的市場是實(shí)現(xiàn)競價上網(wǎng)和淘汰落后廠商的基本前提，它預(yù)示著我國電力市場新起點(diǎn)的春天的到來，也預(yù)示著我國重建市場化電力監(jiān)管體制的春天的到來。

　　(三)新的電力監(jiān)管體制的特點(diǎn)是“監(jiān)管兩頭，鎖定中間”。所謂監(jiān)管是就市場化領(lǐng)域而言的，是就市場經(jīng)濟(jì)中的競爭環(huán)節(jié)而言的，監(jiān)管的本意就是在市場競爭中，保證競爭的公平，制定合理的競爭規(guī)則和信息對稱的披露準(zhǔn)則，進(jìn)而保護(hù)消費(fèi)者和投資人的權(quán)益。

　　而就電力工業(yè)發(fā)、輸、配、售四個環(huán)節(jié)的屬性來說，發(fā)電和售電是電力產(chǎn)品流程上的競爭環(huán)節(jié)，這兩個環(huán)節(jié)分別在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)引入競爭機(jī)制，因此，對這兩個環(huán)節(jié)不論是從發(fā)電廠商的資格認(rèn)定還是對售電公司的資格核準(zhǔn)上均應(yīng)由中國電監(jiān)會履行監(jiān)管者的職責(zé)。

　　所謂監(jiān)管發(fā)電側(cè)和售電側(cè)兩頭，也就是對發(fā)電商和售電公司從資格到行為的全面監(jiān)管，來保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，這無疑將充分體現(xiàn)我國電力新的監(jiān)管體制的特點(diǎn)。

　　所謂“鎖定中間”則是就輸配兩個自然壟斷環(huán)節(jié)而言的。從這兩個環(huán)節(jié)自然壟斷的基本屬性來看，無論過去、現(xiàn)在、還是將來，它們都不屬于競爭領(lǐng)域，因此，其價格及服務(wù)不是由建立在競爭基礎(chǔ)上的市場和消費(fèi)者決定的，而是由建立在自然壟斷基礎(chǔ)上要保護(hù)消費(fèi)者利益就必然由國家有關(guān)代表公共利益的行政部門來通過對這一壟斷環(huán)節(jié)成本的有效核定以及考慮到消費(fèi)者和用戶對于電力這一需求彈性較小的產(chǎn)品的價格的聽證會制度來決定的。因此，從這一角度來說，必須由國家用行政性手段鎖定這兩個環(huán)節(jié)的利益。就我國目前政府管理體制的現(xiàn)狀來看，國家發(fā)改委在鎖定中間上應(yīng)能發(fā)揮一定的作用。

　　五、在售電側(cè)培育電力新體制的組織體系

　　中國電力體制改革的做法是先從打破舊的電力組織體制實(shí)現(xiàn)的。而建立新的電力監(jiān)管體制卻沒有從構(gòu)造新的電力組織體制入手來完成，這使得電監(jiān)會始終在與舊的行政管理體制職能的爭奪中難以獲得主動，同時，電監(jiān)會是電力市場化的產(chǎn)物，而電力市場不形成，電監(jiān)會生存的意義就變得大打折扣，因此，電監(jiān)會的生存環(huán)境就是在電力運(yùn)營的組織體和多層次的電力市場體系上進(jìn)行全新的構(gòu)造。具體說，我認(rèn)為就是要像中國證監(jiān)會把證券公司的培育和深滬兩個股票交易所的建立當(dāng)成自身新體制必不可少的組織肌體和主導(dǎo)力量一樣，中國電監(jiān)會也應(yīng)把培育中國的售電公司和電力交易所這兩個環(huán)節(jié)作為建立新的電力監(jiān)管體制的重要內(nèi)容。因?yàn)槠瞥f的電力管理體制，無論是在處理與國家電網(wǎng)公司的關(guān)系上，還是在把握和國家發(fā)改委行政管理權(quán)的關(guān)系上，推進(jìn)起來都相當(dāng)困難。而從售電側(cè)培育新的售電公司作為新的電力市場載體以及培育中國的電力交易所來作為在電力現(xiàn)貨、遠(yuǎn)期現(xiàn)貨及期貨的新的電力市場，培育中國電監(jiān)會自己的力量，則應(yīng)是代價最小，突破最大，進(jìn)展最快的戰(zhàn)略選擇。

　　(一)關(guān)于售電公司的培育。目前電力改革僅僅抓大用戶的用電選擇權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)樗麄冊俅笠膊贿^是消費(fèi)者群體的一部分。大用戶買電的目的僅僅是為了自己用，而在我國電力市場的拓展中，我們不僅需要加大對那些買質(zhì)優(yōu)價廉為自己所用的大用戶的培育，更重要的是我們要培育那些買電的目的是為了賣、買電的目的是為了“倒”的中介機(jī)構(gòu)和售電經(jīng)紀(jì)公司，它們才是電監(jiān)會賴以生存的電力市場的基層營銷組織，它們不僅能夠通過電力市場的專業(yè)化分工培育出一支專業(yè)化的售電隊伍，實(shí)現(xiàn)不僅為大用戶進(jìn)行電力產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)服務(wù)，而且還可以把居民小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、政府部門等單位的用電服務(wù)及銷售統(tǒng)一組織起來，真正在用電側(cè)實(shí)現(xiàn)“多買多賣”的市場體系，使得我國的電力改革真正通過雙側(cè)競價使消費(fèi)者和用戶得到質(zhì)優(yōu)價廉的產(chǎn)品和服務(wù)，享受我國電力改革來自競爭的繁榮所帶來的實(shí)惠。

　　顯然，在售電側(cè)培育有自主選擇權(quán)的大用戶不過是培育用戶隊伍，而培育售電公司才是培育我國新的電力監(jiān)管體制下電監(jiān)會的基礎(chǔ)隊伍。這些售電公司完全可以是按我國《公司法》成立，由電監(jiān)會認(rèn)定資格的私人售電公司，盡管其出資人可以社會化，但其經(jīng)紀(jì)人和職業(yè)經(jīng)理人則應(yīng)由熟悉電力工業(yè)特點(diǎn)、有一定的電力企業(yè)從業(yè)經(jīng)歷的電力輔業(yè)和多種經(jīng)營分離出來的人員或退休人員擔(dān)任，而售電公司均應(yīng)要得到中國電監(jiān)會及其在各地的電監(jiān)會的分支機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定，并對其經(jīng)營業(yè)績和經(jīng)營記錄進(jìn)行一年或兩年的例行年檢或雙年檢。

　　(二)關(guān)于盡快組建中國電力交易所。筆者是我國《證券法》和《期貨交易法》起草組的成員，在起草這兩法的過程中，對我國證券和期貨交易管理體制中關(guān)于證券交易所和期貨交易所的章節(jié)中，深受啟發(fā)。相當(dāng)一些特征適用于我國的電力交易所，具體如下：

　　1、當(dāng)前在電力市場的建設(shè)上，我們的著眼點(diǎn)不應(yīng)僅局限在傳統(tǒng)思路上的在舊體制的基礎(chǔ)上構(gòu)建全國的電力市場，大區(qū)一級的電力市場，還是省級的電力市場上，而應(yīng)把電力市場建設(shè)的視野放得再寬廣一些，充分借鑒發(fā)達(dá)國家電力市場體系的種類和模式，盡快把在北京組建一個新的從事電力現(xiàn)貨、遠(yuǎn)期現(xiàn)貨及期貨交易的電力交易所提上議事日程。

　　2、無論證監(jiān)會還是電監(jiān)會就其產(chǎn)品屬性來說，都應(yīng)有自己直接管轄的交易所，以對證券或電力這樣的高度壟斷的金融產(chǎn)品和必需品實(shí)施有效的監(jiān)管，確保可能對國家的社會、政治、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大金融風(fēng)險和電力停電風(fēng)險的基礎(chǔ)產(chǎn)品和市場的安全穩(wěn)定。

　　3、可考慮像中國證監(jiān)會下設(shè)的股票證券交易所和期貨交易所一樣，中國電監(jiān)會成立電力交易所，中國電力交易所的屬性目前可以暫時在會員制、公司制和事業(yè)單位三種屬性中擇一或三種屬性相結(jié)合上根據(jù)國情需要來做文章，使得中國電監(jiān)會不僅能在電力交易所的人員、職能、產(chǎn)品服務(wù)及監(jiān)管上進(jìn)行統(tǒng)籌和規(guī)劃，而且還可以通過中國電監(jiān)會的由國務(wù)院任命非政府序列的特殊性質(zhì)，通過電力交易所市場的監(jiān)管來適當(dāng)收費(fèi)，最終體現(xiàn)中國電監(jiān)會在我國電力市場監(jiān)管中必不可少的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和自主能力。

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