“借鑒德國的經(jīng)驗，德國所有太陽能發(fā)電項目要求進行強制性并網(wǎng)，并要求除非電網(wǎng)公司提出具體的不穩(wěn)定因素且得到認可后才能拒絕并網(wǎng)。因此建議國家相關(guān)負責(zé)單位，盡快制定和出臺強制性太陽能電站并網(wǎng)的技術(shù)要求細則、驗收規(guī)范及審批流程。同時建議盡快推進上網(wǎng)電價政策的出臺，并明確電費支付方式，確保投資回收有效性，提高市場投資積極性�！苯�西泰豪集團董事長黃代放表示，2010年國內(nèi)太陽能產(chǎn)業(yè)已進入爆發(fā)成長期，這種爆發(fā)式增長集中體現(xiàn)在上游產(chǎn)業(yè)鏈中的制造產(chǎn)業(yè)，而在下游光伏電站建設(shè)和應(yīng)用方面仍有諸多問題：太陽能發(fā)電項目并網(wǎng)實施細則不完善，太陽能發(fā)電項目存在并網(wǎng)難問題，導(dǎo)致上網(wǎng)電價遲遲未能推出。從目前國內(nèi)太陽能發(fā)電應(yīng)用項目的整體情況看，項目建成后并網(wǎng)難已經(jīng)成為普遍的問題，嚴重阻礙了太陽能發(fā)電項目的實施進程和發(fā)展。 

      在當前能源短缺的背景下，新能源產(chǎn)業(yè)被看作是把握未來脈搏的新興產(chǎn)業(yè)，世界各國都加大力度發(fā)展新能源。新能源產(chǎn)業(yè)作為一種新興產(chǎn)業(yè)，同時也作為一種戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展過程僅靠一個部門的產(chǎn)業(yè)政策是無法實現(xiàn)的，必須依靠技術(shù)、市場和制度多種力量的協(xié)同。

      中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所程郁指出，新能源產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新與推廣應(yīng)用，不僅要考慮技術(shù)開發(fā)階段的支持技術(shù)的政策推動，也要注意在技術(shù)形成后的擴散階段中的市場需求拉動，而最為重要的是，如何在技術(shù)推動政策和市場拉動政策之間建立完善的組織制度，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。他認為，新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是由技術(shù)、市場和制度多方面協(xié)同演進形成的。

      國外成熟政策體系可借鑒

      中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所呂佳玲在分析國外風(fēng)能和太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策設(shè)計的基礎(chǔ)上，提煉出外國政府促進新能源發(fā)展的政策體系，包括國家宏觀戰(zhàn)略設(shè)計、針對基礎(chǔ)研究及產(chǎn)業(yè)化的政策、保護與培育市場的政策和創(chuàng)新的社會環(huán)境與文化引導(dǎo)的政策。

      國家宏觀戰(zhàn)略設(shè)計主要涉及的是國家對于新興產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略定位與通盤政策設(shè)計，包含技術(shù)推動政策、市場拉動政策、促進多種主體參與的宏觀政策，體現(xiàn)的是技術(shù)、市場、政策和社會多維度的協(xié)同發(fā)展，如德國的《可再生能源法》，丹麥的能源81計劃等都是針對新能源產(chǎn)業(yè)的整體框架性的政策體系。

      德國的《可再生能源法》于2000年4月實施，目標在2010年達到由可再生能源供應(yīng)德國10%的電力�？稍偕�能源法的立法由經(jīng)濟、環(huán)境和農(nóng)業(yè)部基于技術(shù)先進性和市場發(fā)展，進行每兩年一次的再評估，為各個技術(shù)稅務(wù)花費制定稅則。自1976年起，丹麥在能源規(guī)劃方面規(guī)定能源部每年必須向國會提交能源部門發(fā)展的年度總結(jié)，并由能源處監(jiān)督能源的生產(chǎn)、供應(yīng)、消費、研究與開發(fā)等活動。1976年、1981年、1990年和1996年，政府先后公布了四次能源計劃。這四個能源戰(zhàn)略中都包含了風(fēng)能發(fā)展和實施計劃。

      針對基礎(chǔ)研究和產(chǎn)業(yè)化的政策主要體現(xiàn)為：促進基礎(chǔ)研究的資金支持途徑、力度和持續(xù)性；促進產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的相關(guān)政策等。其中，支持技術(shù)和市場的多樣化發(fā)展是研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化政策的關(guān)鍵。呂佳玲認為，國外在這一政策的實踐中既有寶貴的經(jīng)驗，也有值得我們注意的教訓(xùn)。

      德國和丹麥的研發(fā)支持政策有意識地避免影響研究者和企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新方向，從而獲得了多樣性的技術(shù)創(chuàng)新。

      德國的研發(fā)資助幾乎支持所有的項目，并具有充分的彈性。德國最早自主的以航空知識為基礎(chǔ)的大風(fēng)機項目被認為是失敗的，但后期運用工程學(xué)和造船知識開發(fā)的小型風(fēng)機則因為保持了技術(shù)的多樣性，而更為成功。丹麥在1974~2003年的研發(fā)投入是同期美國投入量的七分之一，但卻通過開放性的支持政策、互動式創(chuàng)新和漸進式風(fēng)電技術(shù)的改進，而獲得了多樣性的實用創(chuàng)新成果。丹麥早期的研發(fā)項目是立足于滿足農(nóng)業(yè)小風(fēng)機的需求，風(fēng)機制造商在使用者、研究機構(gòu)和配套企業(yè)的長期互動中通過“試錯”學(xué)習(xí)實現(xiàn)了技術(shù)和能力的積累。美國和英國的研發(fā)政策扼殺了技術(shù)創(chuàng)新的多樣性。美國的技術(shù)創(chuàng)新支持體系具有鮮明的任務(wù)導(dǎo)向，主要支持大型風(fēng)機領(lǐng)域的突破性創(chuàng)新技術(shù)。正是由于“大科學(xué)”的政策導(dǎo)向，美國目前仍是風(fēng)電核心技術(shù)的控制者，擁有全球73項風(fēng)電高引用率專利中的69項。但這樣的資助卻導(dǎo)致了美國風(fēng)電技術(shù)的單一化，并存在產(chǎn)業(yè)脫節(jié)的問題；同時封閉的科研體制使得企業(yè)未能進行有效的技術(shù)擴散，美國的第一臺風(fēng)機認證比丹麥晚了近20年。英國也是偏向性地支持大風(fēng)機的基礎(chǔ)研究，并沒有實現(xiàn)與現(xiàn)實需求的風(fēng)機技術(shù)的結(jié)合，而且在1992~1993年和1997~1998年對可再生能源的研發(fā)資助削減了50%以上，因此，英國也沒有有效形成與產(chǎn)業(yè)應(yīng)用相適應(yīng)的技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢。 呂佳玲認為，支持技術(shù)和市場的多樣化發(fā)展，并關(guān)注基礎(chǔ)研究與產(chǎn)業(yè)的合作，形成開放性、互動性和漸進性的創(chuàng)新氛圍，保持政策的連續(xù)性是非常重要的。

      保護和培育市場的政策包括產(chǎn)品價格的制定機制、行業(yè)標準與認定的建立、規(guī)范性法律的完善等。在太陽能和風(fēng)能領(lǐng)域，定價機制起著重要的作用。縱觀其他國家的經(jīng)驗，大體上可以分為固定電價制度和固定電量制度兩種機制。固定電價制度是由政府制定可再生能源的收購價格，包括：以德國、丹麥和西班牙為代表的固定收購價格；固定補貼價格；以丹麥、德國及西班牙在風(fēng)力發(fā)電初期采用的設(shè)備補助方式；以美國為代表的稅收抵減政策等。固定電量制度又稱為可再生能源配比系統(tǒng)，是由政府規(guī)定可再生能源的發(fā)電量，而由市場決定其價格，包括：以英國、愛爾蘭和法國為代表的競比系統(tǒng)；以英國、瑞典、比利時、意大利及日本為代表的可再生綠色憑證系統(tǒng)。

　　新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要獲得社會的認可，并幫助人們形成良好的預(yù)期，即在社會技術(shù)遠景層面對現(xiàn)有的體制和范式形成壓力，從而滿足新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求。這類政策與措施包括新能源產(chǎn)業(yè)配套技術(shù)設(shè)施的完善、公民意識的倡導(dǎo)、持續(xù)能力的建設(shè)，以及不同利益團體訴求表達機制的建立等方面。

      以德國和丹麥的社會保障制度及社會支持形式為例。一是丹麥和德國都有著支持風(fēng)電發(fā)展的政治聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)，這是確立產(chǎn)業(yè)合法性和穩(wěn)定性政策的重要政治基礎(chǔ)。丹麥議會資助促進技術(shù)示范項目發(fā)展的政治游說群體，德國也成立了包括風(fēng)電設(shè)備供應(yīng)商和風(fēng)機所有者聯(lián)合組成的風(fēng)能協(xié)會。二是引導(dǎo)公眾消費。丹麥的風(fēng)電發(fā)展本身具有很好的群眾基礎(chǔ)，早期的風(fēng)電站建設(shè)很多是出于個人的興趣和愛好，政府也積極的支持風(fēng)電資源數(shù)據(jù)的收集并開展公共教育。德國一方面對可再生能源的消費給予補貼，另一方面在中小學(xué)教育、社區(qū)宣傳以及NGO活動中樹立環(huán)保意識，引導(dǎo)社會的綠色消費偏好。三是以地方或社區(qū)為主的組織方式。丹麥的風(fēng)電建設(shè)與大多數(shù)國家不同，風(fēng)機不是有大型電廠所有，80%~90%的風(fēng)機歸私人所有，正是由于地方和社區(qū)居民的廣泛參與，才使得風(fēng)電項目的有效運行，不僅有利于擴大裝機容量，而且草根群體形成了強大的利益集團，通過政治游說增強了對風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的政策保護力度。

      相反的，英國、荷蘭的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)，都面臨著地方政府和社區(qū)居民不支持的問題，從而限制了風(fēng)電行業(yè)的有效發(fā)展。 德國太陽能和風(fēng)能產(chǎn)業(yè)的成功主要歸功于其政策體系，其中最著名的《可再生能源法》已經(jīng)被世界20多個國家效仿。其政策體系體現(xiàn)以下幾個特點：建立宏觀的政策框架體系，多次修改的《可再生能源法》為新能源的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)；需求拉動的政策力度很強，先后頒布了《千戶太陽能發(fā)電計劃》，《百萬屋頂計劃》等，帶動了強大的市場需求；政策的連續(xù)性和累積性，德國的政策使新能源產(chǎn)業(yè)從幼稚期成功過渡到了發(fā)展期，而與此對應(yīng)的荷蘭卻在過渡期沒有連貫的支持政策，使得風(fēng)機王國走上了衰落之路。

      新能源產(chǎn)業(yè)須破體制羈絆

      國務(wù)院發(fā)展研究中心副研究員張永偉表示，在中央政府的引導(dǎo)和推動下，全國出現(xiàn)了新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展熱潮。諸如光伏產(chǎn)業(yè)、風(fēng)電裝機及設(shè)備制造業(yè)、電池及儲能產(chǎn)業(yè)等，在歐美都還沒有形成規(guī)�；�投資的情況下，在我國卻成為各地政府重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，投資規(guī)模越來越大�！翱焐洗笊稀钡慕Y(jié)果很容易迅速導(dǎo)致國內(nèi)甚至全球的產(chǎn)能過剩。而面對產(chǎn)能過剩的巨大壓力，很多企業(yè)又偏好于采取以規(guī)模化獲取低成本和超低價格的競爭戰(zhàn)略，競爭很充分，但也很慘烈，新產(chǎn)業(yè)很快被做“濫”了。

      目前，我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了這樣的苗頭，如不及時進行政策引導(dǎo)和調(diào)整，其也難逃“暴生暴濫”的命運。風(fēng)電領(lǐng)域也是這種情況，2003年以來，國家通過連續(xù)組織風(fēng)電特許權(quán)招標項目、制定并頒布《可再生能源法》等政策措施，國內(nèi)風(fēng)電市場迅速啟動并進入規(guī)模化發(fā)展階段。2003~2008年，中國風(fēng)電裝機容量增長了22.3倍。為搶占突然啟動和快速增長的風(fēng)電市場，國內(nèi)風(fēng)電制造企業(yè)在缺乏技術(shù)積累的情況下，紛紛采用引進國外先進技術(shù)、與國外公司聯(lián)合設(shè)計等方式快速形成規(guī)模化的整機和零部件制造能力。這種嫁接國外技術(shù)在本土生產(chǎn)的“快餐模式”確實來得最快、短期成本也最低，但也同時產(chǎn)生了嚴重后果。

      體制陳規(guī)阻礙發(fā)展

       張永偉的研究結(jié)果表明，目前，我國新能源產(chǎn)業(yè)問題的癥結(jié)既出在企業(yè)身上，也與現(xiàn)有體制和某些政府行為有關(guān)。如果不進行體制創(chuàng)新，僅靠政策是補不上的。在新能源領(lǐng)域，一些落后的體制陳規(guī)成為阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的羈絆。

      在發(fā)展規(guī)劃上，我國新能源產(chǎn)業(yè)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)推進機制，部門間缺乏協(xié)調(diào)。以風(fēng)電為例，2007年頒布的《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》提出到2010年風(fēng)電總裝機500萬千瓦，而2007年當年就達591萬千瓦；2008年頒布的《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》將2010年風(fēng)電總裝機提高到1000萬千瓦，而2008年當年達1227萬千瓦。同時，風(fēng)電裝機規(guī)劃與電網(wǎng)建設(shè)、資源探查、科技發(fā)展、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)等其他相關(guān)部分的發(fā)展規(guī)劃不協(xié)調(diào)，嚴重影響了風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。

      在定價機制上，兩種電價機制并存，造成新能源上網(wǎng)電價混亂。自上世紀80年代我國并網(wǎng)風(fēng)電起步開始，我國風(fēng)電上網(wǎng)電價的形成主要經(jīng)歷了兩種方式，一種是我國自2003年開始推行的風(fēng)電特許權(quán)項目招標確定的風(fēng)電上網(wǎng)電價，另一種是自2006年開始國家發(fā)改委通過核準一大批風(fēng)電項目，從而形成一地一價的固定風(fēng)電上網(wǎng)電價。

　　目前，我國對大型風(fēng)電基地采用特許權(quán)招標，而5萬千瓦及以下風(fēng)電項目由省級審批。國家特許權(quán)項目核定的電價一般較低，而省內(nèi)審批的價格一般較高，上網(wǎng)價格不協(xié)調(diào)，影響風(fēng)電價格的管理。 在監(jiān)管問題上，一些地方政府和環(huán)保部門為了上項目保發(fā)展而有意放松監(jiān)管，嚴重影響了中國光伏產(chǎn)品的形象和國際競爭力。有關(guān)部門沒有及時出臺或更新有關(guān)光伏產(chǎn)業(yè)的環(huán)保和產(chǎn)品標準，而企業(yè)為壓低成本有意減少必需的污染控制投入，其結(jié)果是在國外沒有產(chǎn)生污染的光伏產(chǎn)業(yè)，在國內(nèi)卻成為一些地方的重要污染源。同時，由于一些生產(chǎn)規(guī)模小、技術(shù)水平低的企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量得不到保證，導(dǎo)致進入國際市場的中國產(chǎn)光伏產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，退貨等質(zhì)量糾紛事件不斷增加。

      在準入制度上，新能源產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了新一輪的地方保護，嚴重阻礙了公平競爭。在風(fēng)電領(lǐng)域，地方政府既熱衷于風(fēng)電資源開發(fā)，又苦于風(fēng)場項目帶來的稅收少，近來轉(zhuǎn)而熱衷于“以風(fēng)場換工業(yè)項目”。對新開工的風(fēng)場項目，地方政府往往要求開發(fā)商引進一家設(shè)備制造業(yè)在當?shù)亟◤S，或者采購本地風(fēng)機產(chǎn)品。結(jié)果在很多雖有豐富風(fēng)電資源但比較偏僻的地方建了一些小風(fēng)機廠，這些廠子由于規(guī)模小、技術(shù)水平低很難生產(chǎn)出高質(zhì)量的產(chǎn)品。從長遠看，對發(fā)展地方經(jīng)濟、提升地方產(chǎn)業(yè)競爭力也不會有太大益處。

      在技術(shù)路線的選擇上，新能源產(chǎn)業(yè)分散多元的市場參與者較難得到政府的支持，并且可能受到既得利益集團的壓制。技術(shù)創(chuàng)新和市場競爭的不確定性使政府以及技術(shù)專家在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期都很難確定某種技術(shù)路線就是應(yīng)該發(fā)展的，因此，政府在資源投入有限、需要選擇以確定重點支持方向的情況下，也要注意為其他技術(shù)路線提供機會。以新能源為例，該產(chǎn)業(yè)的參與者規(guī)模較小，集中度較低，分布更分散，更為多元化，例如除了傳統(tǒng)能源企業(yè)外，市場主體還包括農(nóng)業(yè)企業(yè)、信息技術(shù)企業(yè)以及電信供應(yīng)商等。新進入者容易受到既得利益集團的打壓，這些利益集團控制著大多數(shù)對于新能源企業(yè)而言同樣急需的基礎(chǔ)設(shè)施，并且已經(jīng)和監(jiān)管機構(gòu)建立了特權(quán)關(guān)系。

      產(chǎn)業(yè)政策待“跟進”

      張永偉認為，在新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的起點，各國的技術(shù)差距是顯性的，而決定未來競爭地位的則是各國政府的政策設(shè)計和推進機制。從張永偉調(diào)研的幾個新興產(chǎn)業(yè)來看，他認為，我們在設(shè)計支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策上還明顯缺乏經(jīng)驗，表明我們還不具備抓住重大產(chǎn)業(yè)機遇的系統(tǒng)性能力。

      激勵性政策。目前，我國在實施激勵性政策時的政策難點在于，實施對象應(yīng)為供給方還是需求方？實施環(huán)節(jié)應(yīng)在研發(fā)環(huán)節(jié)還是產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)？目前，我國以各種方式對新能源發(fā)電進行了大量隱性補貼，而電網(wǎng)企業(yè)不享受新能源發(fā)電企業(yè)所享有的稅收政策優(yōu)惠，國家對電網(wǎng)公司的補貼標準也顯著偏低，這就造成電網(wǎng)企業(yè)積極性不高。另一方面，我國對基礎(chǔ)研究投入不足，技術(shù)瓶頸日益突出，受制于人的窘境在新能源產(chǎn)業(yè)再次上演。由于我們對基礎(chǔ)研發(fā)投入欠賬太多，當我們形成大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化之后，發(fā)現(xiàn)技術(shù)及裝備的制約越來越突出。

       約束性政策。在技術(shù)標準、環(huán)保標準、認證體系等需要政府有作為的公共性領(lǐng)域，由于政府有關(guān)部門不作為或政策滯后，使得新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展從一開始由于缺乏必要的外部性規(guī)制而無章可循。在新能源發(fā)電領(lǐng)域，之所以出現(xiàn)風(fēng)電上網(wǎng)難等問題，一個重要原因也是政府有關(guān)部門沒有及時出臺上網(wǎng)標準，由于無標準可參照，才出現(xiàn)電網(wǎng)公司與發(fā)電商雙方相互扯皮的現(xiàn)象。

      市場上風(fēng)電產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊的重要原因是政府對試驗風(fēng)電場、風(fēng)電機組測試和檢測中心等公共性試驗平臺的建設(shè)投入不足，使得一些中小型風(fēng)電制造企業(yè)需要對產(chǎn)品進行測試或檢測的時候卻無處可測，自身在初期又沒有能力去建設(shè)這些平臺，于是在研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化中一個非常關(guān)鍵的“中試”和“檢測”環(huán)節(jié)被省掉了，很多企業(yè)把本應(yīng)在出廠前解決的問題拿到市場上去驗證和解決，在市場上造成了很多不該有的問題，影響了產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品形象。 

　　保障性政策。政府資金要著眼于支持基礎(chǔ)研究和解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重大、共性問題，如擴大前沿知識基礎(chǔ)、培養(yǎng)高端人才、建立研發(fā)平臺、支持產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等。對新能源產(chǎn)業(yè)一些重大領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)和“關(guān)鍵的薄弱環(huán)節(jié)”，政府要有大手筆的研發(fā)投入，創(chuàng)造有自主知識產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)，以培育新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)保障能力。

　　張永偉認為，新能源產(chǎn)業(yè)在發(fā)展初期呈現(xiàn)出的極大不確定性使得政府甚至產(chǎn)業(yè)界在技術(shù)路線選擇上面臨極大的困難，解決這個難題最好的辦法是減少政府干預(yù)和主觀性認定，要依靠市場去選擇。政府要盡量避免選擇性支持任何特定技術(shù)或企業(yè)，但這并不否定政府在新能源產(chǎn)業(yè)選擇方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展較理想的路徑是，基于某種特定的、局部的市場先實現(xiàn)新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化，進而市場規(guī)模不斷擴大，技術(shù)再不斷升級，這樣一個循序漸進的過程比較符合新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求。

來源：中國工業(yè)報