中央、地方和資源類企業(yè)三方大角力剛剛開(kāi)始
歷經(jīng)5年，醞釀已久的資源稅改革終于邁出了第一步。
根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的決定，新資源稅征收辦法將于11月1日起正式在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施�！稐l例》明確，目前先將原油、天然氣從原來(lái)的從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，稅率為銷售額的5%至10%，待條件成熟時(shí)再逐步擴(kuò)大到其他資源產(chǎn)品。
從量還是從價(jià)：資源稅的輪回
中國(guó)的資源稅誕生于1984年。當(dāng)時(shí)征稅對(duì)象只有煤炭、石油、天然氣和鐵礦石，以實(shí)際銷售收入為計(jì)稅依據(jù)，即“從價(jià)計(jì)征”。
但由于各礦山資源品位不同，造成各礦山企業(yè)的收入相差較大。為了平衡各礦山企業(yè)之間的級(jí)差收入，國(guó)務(wù)院在1994年修訂并頒布了《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》，開(kāi)啟了“從量計(jì)征”的大幕。資源稅征收對(duì)象的范圍擴(kuò)大到了黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等7種，稅制也改為“從量計(jì)征”，也就是將資源的總量作為計(jì)稅依據(jù)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“從量計(jì)征”也開(kāi)始暴露出其弊端：較低的資源稅率難以合理調(diào)節(jié)資源的開(kāi)采和使用量，由此帶來(lái)的亂采亂挖、浪費(fèi)嚴(yán)重問(wèn)題十分突出。
近幾年，資源類產(chǎn)品價(jià)格上漲很快，煤的價(jià)格過(guò)去每噸二三百元，現(xiàn)在變成了上千元。在價(jià)格上漲過(guò)程當(dāng)中，那些資源型壟斷企業(yè)的收入增加很多，而政府的稅收卻沒(méi)有因此得到絲毫的增長(zhǎng)�，F(xiàn)有的稅率完全不能反映資源價(jià)格的變動(dòng)。我國(guó)的資源無(wú)法從價(jià)格上體現(xiàn)出其稀缺性和不可再生性。這顯然與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和構(gòu)建資源節(jié)約型社會(huì)要求相違背。
呼吁修改資源稅條例的聲音日漸高漲，修改的方向則是再次回到“從價(jià)計(jì)征”。資源稅的輪回并非意味著歷史的倒退。此時(shí)的大背景與1984年已經(jīng)截然不同�！爸拔覈�(guó)礦產(chǎn)資源只能由國(guó)企開(kāi)采，現(xiàn)在則是各種所有制的企業(yè)均可進(jìn)入。礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的改革也在逐步推進(jìn)。這為我國(guó)資源稅的改革奠定了基礎(chǔ)。”國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授時(shí)紅秀在接受《中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時(shí)表示。
與“從量計(jì)征”相比較而言，“從價(jià)計(jì)征”將更能發(fā)揮出稅收的級(jí)差調(diào)節(jié)作用、抑制資源浪費(fèi)。新疆地方稅務(wù)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2010年上半年，新疆油氣資源稅收入只有3.71億元；而實(shí)施資源稅試點(diǎn)改革后的下半年，油氣資源稅收入猛增到21.64億元。2011年1至5月，新疆油氣資源稅收入達(dá)到21.09億元，同比增長(zhǎng)596.04%。
“資源稅改革不僅有利于避免國(guó)家稀缺性資源利益的流失，還有利于建立地方財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，增加資源地財(cái)政收入，對(duì)于資源豐富的地區(qū)意義重大。”民間智庫(kù)安邦咨詢研究員周偉在接受《中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時(shí)說(shuō)。
三方博弈：“錢該怎么分”？
資源稅的輪回絕對(duì)不是一帆風(fēng)順。截至目前，資源稅從量計(jì)征已經(jīng)實(shí)行了17個(gè)年頭，這里面已經(jīng)形成了復(fù)雜的利益鏈條。誰(shuí)想動(dòng)這塊蛋糕注定先要碰一鼻子灰。
早在2006年，國(guó)務(wù)院就醞釀推行資源稅改革，財(cái)政部、國(guó)稅總局等部門負(fù)責(zé)制定的資源稅改革方案，總體思路和主要內(nèi)容也在這一年年底完成擬定。但迫于當(dāng)時(shí)通脹壓力未能推行，資源稅改革進(jìn)程被延緩。
資源稅改革被拖延的原因看似是時(shí)機(jī)不對(duì)，但更為重要的原因是無(wú)法理清其中的利益糾葛。中央政府、地方政府和以兩桶油為代表的資源類企業(yè)的三方博弈注定了資源稅改革的道路不會(huì)平坦。
作為三方最大的受益者，地方政府對(duì)于推進(jìn)資源稅改革的興致十分高。傳知行社會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所研究員黃凱平在接受《中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時(shí)表示：“資源稅主要是地方稅種，可以直接增加地方財(cái)政收入。各地方政府融資平臺(tái)正在進(jìn)入償債高峰期，資源稅將可為地方政府彌補(bǔ)財(cái)政缺口�！�
當(dāng)初上報(bào)試點(diǎn)方案時(shí)，地方財(cái)政部門大多建議8%到10%的稅率水平。但這個(gè)方案遭到了以“兩桶油”為代表的資源類企業(yè)的強(qiáng)烈反對(duì)，最終被壓縮到了5%。
據(jù)中石油財(cái)務(wù)資產(chǎn)部副主任陳港估算，如果按5%的試點(diǎn)稅率在全國(guó)開(kāi)征，公司一年可能繳稅超過(guò)300億元。而這筆錢顯然穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)落入了地方政府的口袋。
從“以量計(jì)征”到“以價(jià)計(jì)征”，雖一字之差，背后卻有著數(shù)百億元的利益。資源類企業(yè)自然不甘就范。2009年7月18日，百家礦業(yè)企業(yè)聯(lián)名上書國(guó)土資源部，以“企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況不好，資源稅開(kāi)征會(huì)增加企業(yè)成本，不利于經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇”為由，反對(duì)資源稅改革。當(dāng)時(shí)正處金融危機(jī)影響持續(xù)深入的危機(jī)之中，國(guó)家正采取刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，資源稅改革又一次不了了之。
中央政府同樣也有著自己的考慮。一位高校能源研究所教授表示，資源稅改革其實(shí)還牽扯中央和地方稅收的博弈，中石油、中石化是央企，上繳利潤(rùn)歸屬中央財(cái)政，而資源稅改革擴(kuò)大的是地方政府稅收額，減少了壟斷行業(yè)的上繳利潤(rùn)。
三方角力中最先退出的是眼光更高遠(yuǎn)的中央。與普通稅種純粹的經(jīng)濟(jì)學(xué)涵義不同，資源稅還是通過(guò)重新配置來(lái)平衡與制約稀缺性資源利用和環(huán)境問(wèn)題的制度性安排，構(gòu)建可持續(xù)“版圖”的中央更多關(guān)注的是資源開(kāi)發(fā)的利用率。
2010年，資源稅改革終于有了突破，新疆開(kāi)始試點(diǎn)石油、天然氣資源稅從價(jià)計(jì)征改革。這一年，新疆資源稅收入得到了大幅度的增長(zhǎng)。耐人尋味的是，“失之東隅”的中石油似乎眼見(jiàn)木已成舟，其高層多次在公開(kāi)場(chǎng)合呼吁以取消或減征石油特別收益金的方式“收之桑榆”。
未來(lái)之路：還有哪些挑戰(zhàn)？
資源稅改革邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，但不能說(shuō)以后就一帆風(fēng)順。想要達(dá)到最理想的狀態(tài)還需要越過(guò)很多的障礙。
資源稅暫行條例的修改釋放了一個(gè)信號(hào)，即資源稅改革將全方位進(jìn)入快行道�！笆濉蹦⿲�(huì)從西部12個(gè)省份推廣到全國(guó)。資源稅的推廣不僅涉及地區(qū)推廣，還涉及礦產(chǎn)范圍推廣，進(jìn)一步擴(kuò)大資源稅的征收范圍。
“現(xiàn)行資源稅的征稅范圍包括原油、天然氣、煤炭等7種資源，新疆資源稅改革只涉及石油和天然氣，如果考慮在全國(guó)推廣資源稅，應(yīng)該會(huì)有更多礦產(chǎn)資源成為資源稅課稅對(duì)象�！敝袊�(guó)社科院財(cái)貿(mào)所稅收研究室主任張斌（微博）在接受媒體采訪時(shí)表示。
資源稅的擴(kuò)容將會(huì)導(dǎo)致政府面臨的壓力進(jìn)一步加大。據(jù)了解，今年9月以來(lái)，全國(guó)電網(wǎng)統(tǒng)調(diào)負(fù)荷迅速攀升，全國(guó)已有11個(gè)省市出現(xiàn)電力緊缺，個(gè)別地區(qū)缺電20%以上。如果資源稅擴(kuò)展至煤炭領(lǐng)域，對(duì)于已經(jīng)承擔(dān)著虧損壓力的電力企業(yè)來(lái)說(shuō)，將是沉重的負(fù)擔(dān)。屆時(shí)，電荒可能會(huì)更加嚴(yán)重，隨之而來(lái)的還有柴油荒。我國(guó)制造業(yè)很可能會(huì)遭遇巨大沖擊。
更讓人憂心的是，資源稅政策將不可避免對(duì)通脹產(chǎn)生壓力，并很有可能被傳導(dǎo)至居民消費(fèi)領(lǐng)域。中投顧問(wèn)宏觀經(jīng)濟(jì)研究員馬遙在接受《中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時(shí)表示，資源稅導(dǎo)致成本轉(zhuǎn)嫁是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然的趨勢(shì)，在沒(méi)有政府監(jiān)督作用下，資源稅實(shí)際上是對(duì)下游消費(fèi)者利益的剝奪。
“但是值得慶幸的是，當(dāng)前我國(guó)資源開(kāi)采、加工、出售的企業(yè)主要為中央級(jí)企業(yè)，在市場(chǎng)調(diào)節(jié)方面更具行政韌性，所以成本轉(zhuǎn)嫁的可能性同比降低。”馬遙說(shuō)。
“革命尚未成功，同志仍需努力�！痹谝黄泻煤蛽�(dān)憂的夾雜中，資源稅改革想要完成當(dāng)初的設(shè)想似乎還有很長(zhǎng)一段路要走。
對(duì)此，周偉表示，改革應(yīng)不為任何利益集團(tuán)和游說(shuō)力量所干擾，堅(jiān)持改革方向和進(jìn)程。他建議，首先，發(fā)揮國(guó)家主管部門的監(jiān)督作用，某些部門不能淪為利益集團(tuán)的工具和幫兇；其次，要加快在資源下游的改革力度。例如，汽車限購(gòu)就是很好的例子，一舉多得；最后，要扶持新能源、可再生能源發(fā)展。目前，在這方面，只見(jiàn)跑馬圈地，但是效果卻打了很大的折扣。
“從西方對(duì)壟斷企業(yè)價(jià)格調(diào)節(jié)的處罰力度來(lái)看，我國(guó)缺少對(duì)價(jià)格制定的審核以及后續(xù)懲罰條例。因此，必須加強(qiáng)我國(guó)壟斷法建設(shè)，用法制來(lái)杜絕行政或市場(chǎng)壟斷力的無(wú)限擴(kuò)張，防止資源稅成為新一輪通脹的源頭�！瘪R遙補(bǔ)充道。
來(lái)源：中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞報(bào)
