全國(guó)能源工作會(huì)議明確要求大力發(fā)展新能源和可再生能源，積極發(fā)展水電，協(xié)調(diào)發(fā)展風(fēng)電，大力發(fā)展分布式光伏發(fā)電；2013年較2012年目標(biāo)新增水電裝機(jī)2100萬千瓦、風(fēng)電裝機(jī)1800萬千瓦、光伏發(fā)電裝機(jī)1000萬千瓦。這意味著正在苦苦撐日子的水、風(fēng)、光伏產(chǎn)業(yè)有望在新年迎來“第二春”。

　　問題在于，目前我國(guó)的水、風(fēng)、光伏產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，盡管已有“深化能源體制改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，明確改革總體方案、路線圖和時(shí)間表，并積極開展試點(diǎn)示范”的一般性政策頂層設(shè)計(jì)，可在法律頂層設(shè)計(jì)上卻近乎空白——除了國(guó)務(wù)院的產(chǎn)業(yè)新政作為政策頂層設(shè)計(jì)、《電力法》和有關(guān)部門的幾個(gè)基礎(chǔ)文件外，無論是規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導(dǎo)向規(guī)范式立法，還是特殊情況下的懲治或救助式立法，均沒有類似“正當(dāng)程序和實(shí)質(zhì)條件” 這樣的頂層法律設(shè)計(jì)，更遑論實(shí)施細(xì)則和以“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任”為中心的法律契約了。這是近些年以光伏產(chǎn)業(yè)為代表的新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要制度缺陷，也是近來光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)需失衡的制度根源。

　　在政策頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上對(duì)個(gè)別地區(qū)和個(gè)別企業(yè)采取一些摸著石頭過河的過渡性政策或?qū)嶒?yàn)性政策，是可行的，也便于探索出能源體制改革的正確方向。但試點(diǎn)必然會(huì)逐步擴(kuò)至大多數(shù)地區(qū)和企業(yè)，這時(shí)如仍靠各地自行依據(jù)政策頂層設(shè)計(jì)而制定的“土政策”，而不是全國(guó)統(tǒng)一的法律頂層設(shè)計(jì)——法律意義上的基礎(chǔ)交易規(guī)則、法律扶持機(jī)制和市場(chǎng)救濟(jì)調(diào)處機(jī)制，那么新能源產(chǎn)業(yè)就會(huì)因稅費(fèi)減免、產(chǎn)品成本地區(qū)迥異而導(dǎo)致市場(chǎng)被割裂，并造成新能源市場(chǎng)效率和公平的雙重缺失。

　　我國(guó)去年光伏等相關(guān)新能源產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩、低層次價(jià)格戰(zhàn)困境已經(jīng)證明，虛置的法律頂層設(shè)計(jì)架構(gòu)，很容易造成相關(guān)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)跟風(fēng)發(fā)展、重復(fù)建設(shè)，以及局部發(fā)展理性、全局非理性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，并易滋生地方保護(hù)主義和無原則的地方財(cái)政性擔(dān)保。

　　事實(shí)上，在法治市場(chǎng)的背景下，相對(duì)于政策頂層設(shè)計(jì)，水、風(fēng)電和光伏產(chǎn)業(yè)的法律頂層設(shè)計(jì)，如市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、財(cái)政扶持梯級(jí)制度、產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)制等，更接近市場(chǎng)交易主體和市場(chǎng)管理主體本身，并因其法律特性天然具有統(tǒng)一性、確定性和強(qiáng)制性，這是一個(gè)行業(yè)健康發(fā)展所必需的法律制度條件。因此，著手對(duì)以光伏產(chǎn)業(yè)為代表的新能源產(chǎn)業(yè)的頂層法律設(shè)計(jì)不僅必要，而且在目前的國(guó)情和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀下還非常必須，全國(guó)各地各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)約束性措施應(yīng)在該法律頂層設(shè)計(jì)的精神下框定，以守法或至少不違法為前提，不能過寬也不能過窄；既要給產(chǎn)業(yè)發(fā)展留下法律制度拓展空間，又要防止法條空洞，不便于落實(shí)。

　　我國(guó)以光伏產(chǎn)業(yè)為代表的新能源產(chǎn)業(yè)法律頂層設(shè)計(jì)至少可從以下三個(gè)層面入手。

　　第一，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入層面的法律頂層設(shè)計(jì)。這一層面的法律頂層設(shè)計(jì)應(yīng)以鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新、掌握核心技術(shù)和資源節(jié)約為原則，適當(dāng)兼顧企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、市場(chǎng)占有率、技術(shù)員工人數(shù)和持有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)數(shù)量等規(guī)模效益指標(biāo)，要堅(jiān)決抵制簡(jiǎn)單以所擁有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)數(shù)量和科技人員人數(shù)來衡量企業(yè)核心技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力的做法（這與擁有核心技術(shù)完全是兩個(gè)概念），在此基礎(chǔ)上制定《新能源產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》及其配套法規(guī)性文件——“光伏產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”、“風(fēng)能產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”等。對(duì)于掌握相關(guān)產(chǎn)業(yè)國(guó)內(nèi)外核心技術(shù)且產(chǎn)品門檻和利潤(rùn)率雙高的新能源企業(yè)，列入鼓勵(lì)類，在銀行貸款、新項(xiàng)目上馬、財(cái)稅政策和危機(jī)援助等方面進(jìn)行積極政策扶持；對(duì)于不掌握產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)、產(chǎn)品門檻不高和利潤(rùn)率一般，但擁有一定數(shù)量的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)占有率并實(shí)現(xiàn)集約化或規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的新能源企業(yè)，列入限制類；對(duì)于不掌握產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)、產(chǎn)品門檻較低，且市場(chǎng)占有率等數(shù)量指標(biāo)較低的新能源企業(yè)，列入禁止類。

　　第二，以全國(guó)一盤棋的思路，制定以光伏產(chǎn)業(yè)為代表的《新能源產(chǎn)業(yè)節(jié)制發(fā)展規(guī)劃》和《國(guó)家新能源產(chǎn)業(yè)政策扶持管理辦法》，詳細(xì)規(guī)定政策扶持的條件、扶持的具體政策和扶持法律允許的限度。譬如，除法律、行政法規(guī)規(guī)定可以適用的補(bǔ)貼政策、扶持政策和稅收減免政策外，任何地方和任何單位不得自行減免相關(guān)稅費(fèi)，更不得發(fā)放任何形式的補(bǔ)貼或提供政府信用擔(dān)保；特殊情況下，確需政府財(cái)政資金扶持光伏產(chǎn)業(yè)或參與光伏企業(yè)資產(chǎn)重組的，應(yīng)以獲得控制權(quán)為目的，采用對(duì)企業(yè)增資等非置換企業(yè)原企業(yè)股東股權(quán)的方式，不能獲得控制權(quán)的，提供財(cái)政資金支持的地方政府應(yīng)取得同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)并報(bào)上級(jí)政府備案后方能實(shí)施。

　　第三，結(jié)合《電力法》等基礎(chǔ)性能源法律，制定風(fēng)電、光伏發(fā)電等新能源企業(yè)與電網(wǎng)、消費(fèi)終端及相關(guān)其他可能相關(guān)主體或產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展的綱領(lǐng)性法規(guī)文件，譬如《新能源產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和調(diào)處辦法》等，并在綱領(lǐng)性法規(guī)文件中明確協(xié)調(diào)機(jī)制、各方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，譬如光伏發(fā)電并網(wǎng)時(shí)終端消費(fèi)者補(bǔ)貼和配套電網(wǎng)的責(zé)任負(fù)擔(dān)、發(fā)生糾紛時(shí)的組織調(diào)處機(jī)制等。

來源：OFweek太陽能光伏網(wǎng)