12月4日,武漢混凝土協(xié)會發(fā)布緊急報告稱,上游水泥生產(chǎn)企業(yè)11月以來無序暴漲,請求政府干預(yù)水泥等建材價格亂象。此前,海南省政府已對近期水泥價格飆升出手限價。
??全國多地水泥企業(yè)發(fā)布的漲價通知函顯示,部分企業(yè)在原有出廠價格基礎(chǔ)上一次性上漲50 元/噸,有省份PO42.5散裝水泥價格價格從年初的315元/噸漲至12月初的560元/噸,漲幅高達(dá)78%。
??這背后,是正常的價格波動,還是企業(yè)哄抬物價、甚至協(xié)議漲價的壟斷行為?2014年曾致信商務(wù)部反壟斷局呼吁對水泥企業(yè)進(jìn)行反壟斷調(diào)查的同濟(jì)大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)與競爭法研究中心研究員劉旭接受南都專訪認(rèn)為,此輪漲價有壟斷之嫌,呼吁再啟調(diào)查。
??對話劉旭
??是合理的價格波動還是協(xié)同漲價?
??水泥漲價幅度遠(yuǎn)高于成本上漲幅度
??南都:11月以來,全國多地水泥企業(yè)紛紛漲價,局部地區(qū)的水泥價格幾日一變甚至一日一變。這樣的集中漲價行為涉嫌壟斷嗎?
??劉旭:這個涉嫌構(gòu)成協(xié)同漲價的壟斷行為,協(xié)同行為是反壟斷法第13條第2款規(guī)定的壟斷協(xié)議中的一種。協(xié)同行為一般是由一到兩家龍頭企業(yè)率先公布漲價計劃,其他競爭對手隨后跟進(jìn)同等幅度的漲價,但又無法給出其漲價的合理理由,例如上游成本上漲等。
??具體認(rèn)定壟斷行為,首先要看是否有直接證據(jù),例如行業(yè)協(xié)會組織召開會議的紀(jì)要或決定,以及對外公布的統(tǒng)一價目表等,或者企業(yè)間簽署的限制競爭協(xié)議、有關(guān)價格協(xié)同或客戶與市場劃分的文字交流,包括微信交流。
??在缺乏直接證據(jù)的時候,執(zhí)法者可以根據(jù)涉嫌實(shí)施壟斷協(xié)議或價格協(xié)同的經(jīng)營者公布的價格信息,用戶的反饋來認(rèn)定涉嫌限制競爭的經(jīng)營者是否實(shí)施了協(xié)同行為,例如由一家?guī)ь^率先領(lǐng)漲,其他經(jīng)營者同時同等幅度調(diào)價。上述情況可能在各省水泥行業(yè)都有所體現(xiàn)。
??南都:如何分辨這次漲價是“水泥荒”下的正常價格波動,還是水泥企業(yè)聯(lián)手漲價的壟斷行為?
??劉旭:我認(rèn)為當(dāng)前水泥企業(yè)的漲價不屬于合理的價格浮動,其中一個原因是水泥漲價幅度遠(yuǎn)高于成本上漲的幅度。決定水泥價格的是上游成本,如煤,電,庫存等,水泥業(yè)上游成本變化最大的是煤炭價格,但相比2017年全年各省水泥價格巨大漲幅,截止到目前,2017年全年煤炭煤炭現(xiàn)貨交易總體上波動沒有很大。
??即便是上游成本突然上漲,各家企業(yè)效率不同,成本結(jié)構(gòu)和庫存情況也不同,定價應(yīng)該是不一樣的,這樣可以開展價格競爭。
??是否存在“水泥荒”得看庫存,停產(chǎn)不代表沒庫存。而且相比龍頭的巨大產(chǎn)能,有限的關(guān)停所占的比例還是較小的。漲價數(shù)據(jù)最好結(jié)合某一個具體地域市場來看,如京津冀、江浙滬等,這些經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的水泥庫存本身是可以調(diào)動的,能夠緩解“水泥荒”。
??目前漲價的這些省份價格差距很大,尤其是內(nèi)蒙、山西和陜西,這說明有劃分市場,限制跨省交易,這屬于反壟斷法中提到的協(xié)同行為。而這必然是在多省開展業(yè)務(wù)的大集團(tuán)才能做到的,不是單純的市場現(xiàn)象。
??南都: “劃分市場”、“限制跨省交易”等行為有何具體體現(xiàn)?
??劉旭:例如各大水泥集團(tuán)都限制自己在內(nèi)蒙生產(chǎn)的水泥運(yùn)往南方。北方的水泥產(chǎn)能和庫存大,而南方的需求高。一旦控制北方水泥不要逐省地向南銷售,就可以抬高南方局部地區(qū)的水泥價格,如江蘇上海等地。
??如果北方錯峰生產(chǎn)是因?yàn)楸狈焦こ添?xiàng)目少,對下游影響小,那為什么要擴(kuò)大到南方?現(xiàn)在兩湖江西都錯峰生產(chǎn)了。為什么?南方工程項(xiàng)目沒有受天氣影響,還可以繼續(xù)進(jìn)行。這時統(tǒng)一限產(chǎn),北方水泥又不能跨省交易,那么南方的供需矛盾是會非常尖銳的。
??在頻繁漲價的情況下,水泥企業(yè)就會開始觀望、惜售,所以才出現(xiàn)“水泥荒”,因?yàn)槠髽I(yè)不知道還會漲多少,所以干脆不賣了。
??節(jié)能減排必然會導(dǎo)致水泥漲價嗎?
??如串謀漲價庫存多少都影響不了價格
??南都:我們注意到此輪漲價前,河北、河南等多地為防治大氣污染,要求水泥企業(yè)停工停產(chǎn)或限產(chǎn),山東等地實(shí)施采暖季錯峰生產(chǎn)。是否可以認(rèn)為,這些行政行為是導(dǎo)致水泥漲價的主要原因?根據(jù)《反壟斷法》,行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力,排除、限制競爭。這次水泥漲價涉嫌行政壟斷嗎?
??劉旭:這次水泥漲價有政府干預(yù)的因素,但也有企業(yè)串謀的因素在。單純出于環(huán)保目的的限產(chǎn)并不等同于限制價格競爭。前面我也提到了,企業(yè)的庫存、成本結(jié)構(gòu)等等都不同,來年春天復(fù)產(chǎn)后的產(chǎn)能水平不同,價格也應(yīng)該是不同的。如果有地方政府參與統(tǒng)一本地水泥定價,限制本地水泥外銷或限制外地水泥入境,那么就會涉嫌濫用行政權(quán)力限制競爭。
??南都:如果出于節(jié)能減排等環(huán)保目的減產(chǎn)導(dǎo)致漲價,是否屬于《反壟斷法》規(guī)定的應(yīng)當(dāng)豁免的行為?
??劉旭:如果企業(yè)純粹是為了節(jié)能減排而根據(jù)國家政策或有關(guān)部門的行政命令而季節(jié)性地關(guān)停全部或部分產(chǎn)能,可以適用《反壟斷法》第15條豁免禁止。但在停產(chǎn)或部分停產(chǎn)后,企業(yè)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)根據(jù)各自庫存和生產(chǎn)成本等因素來自主定價,而不能自發(fā)地或有組織地串謀定價,通過限制銷量等囤積行為來抬高價格,這些行為本身和環(huán)保政策是無關(guān)的。
??具體到水泥行業(yè),水泥價格過快上漲,會誘發(fā)囤積居奇導(dǎo)致的供給短缺,影響下游建筑行業(yè)工期,并使下游工程項(xiàng)目支出超出預(yù)算,甚至可能誘發(fā)挪用建筑工人工資以及偷工減料、影響建筑施工質(zhì)量等一系列負(fù)面的外部性問題。綜合這些分析,無論是否執(zhí)行錯峰生產(chǎn)等以環(huán)保為初衷的政策,水泥行業(yè)限制價格競爭協(xié)議、劃分市場與客戶、限制銷量競爭的囤積行為都無法依據(jù)《反壟斷法》豁免禁止。
??南都:節(jié)能減排必然會導(dǎo)致水泥漲價嗎?政府應(yīng)當(dāng)如何做好平衡?
??劉旭:限產(chǎn)不必然會帶來漲價,因?yàn)橛袔齑妫型馐】缡〗灰卓梢詫_,庫存是足夠支撐到來年復(fù)產(chǎn)的,但是串謀漲價后,庫存多少都影響不了價格。
??環(huán)保部門從來沒有干預(yù)價格的職權(quán),錯峰生產(chǎn)不是節(jié)能減排的有效措施。需求在那里,產(chǎn)能在那里,冬天生產(chǎn)和夏天生產(chǎn),耗能與排放的總量差別不大。大氣污染治理要靠環(huán)保改造,誰不達(dá)標(biāo)就關(guān)停誰。沒有理由讓環(huán)保達(dá)標(biāo)的企業(yè)在冬天停產(chǎn),讓不達(dá)標(biāo)的企業(yè)在夏天也可以復(fù)產(chǎn)。
??水泥漲價會帶來什么影響?
??囤積牟利造成短缺或影響工人春節(jié)返鄉(xiāng)
??南都:你這兩天在朋友圈里一直轉(zhuǎn)發(fā)水泥漲價的消息,為什么如此關(guān)注這次水泥漲價事件?
??劉旭:因?yàn)檫@是一個比較好的觀察反壟斷法運(yùn)行機(jī)制是否反應(yīng)嚴(yán)重遲鈍的行業(yè)。我從2014年關(guān)注到現(xiàn)在,一步步印證了我之前的擔(dān)憂。水泥等建材原料關(guān)系國計民生,如果漲幅過大,會導(dǎo)致預(yù)算超支,許多地方政府近期開工的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如地下管廊等,都是按照一年或兩年前的成本做的預(yù)算,超支可能導(dǎo)致克扣農(nóng)民工工資,加劇欠薪等社會矛盾,更可怕的是因?yàn)槌杀旧蠞q誘發(fā)偷工減料和建筑質(zhì)量問題。
??水泥漲價過快會造成囤積牟利,囤積白酒可以不喝,但囤積水泥造成短缺的話,部分工程就無法按期完工,工人春節(jié)返鄉(xiāng)就會受到影響。
??南都:遼寧省水泥協(xié)會會長接受媒體采訪表示,遼寧水泥行業(yè)連續(xù)虧損并沒有產(chǎn)生暴利,而且遼寧目前具有160多家水泥廠而參加錯峰生產(chǎn)、協(xié)同停窯的企業(yè)只有23家,遠(yuǎn)未達(dá)到控制市場的地步,不存在壟斷。對此你怎么看?
??劉旭:遼寧會長是在混淆視聽,問題的關(guān)鍵不是限產(chǎn),而是操縱價格和限制跨省交易。根據(jù)行業(yè)媒體報道中提到的公開數(shù)據(jù),即便是參加水泥協(xié)同的企業(yè)的銷量只占遼寧省水泥銷量的35%左右,仍導(dǎo)致了遼寧省PO42.5散裝水泥價格上漲了23%。
??南都:武漢市混凝土協(xié)會發(fā)布了請求政府干預(yù)水泥等建材價格亂象的緊急報告,海南省政府則采取臨時價格干預(yù)措施,對水泥進(jìn)行最高出廠價限價。你覺得政府此時該出手干預(yù)嗎?對政府有無對策方面的建議?
??劉旭:我認(rèn)為最好的措施還是開展反壟斷執(zhí)法調(diào)查,從嚴(yán)處罰。地方政府限價,等于是在價格操縱基礎(chǔ)上默許了某一個已經(jīng)被操縱的價格具有合法性。
??假如海南市場有效競爭是的水泥均價是350元,現(xiàn)在因?yàn)槿珖秶乃鄡r格操縱或者海南局部的限制競爭行為使得水泥價格上漲到450元,那么如果政府限價在400元與企業(yè)串謀操縱到400元沒有本質(zhì)區(qū)別。
??這種政府干預(yù)不會恢復(fù)市場競爭,只會被違法企業(yè)用來貫徹自己的價格串謀。最終還是得靠反壟斷執(zhí)法,讓違法者受到巨大損失才能以儆效尤。接下來,國家發(fā)改委和工商總局都有可能會展開調(diào)查、采取執(zhí)法行動,因?yàn)樗嗍顷P(guān)系民生的原材料。
??南都:水泥行業(yè)的反壟斷調(diào)查面臨哪些難點(diǎn)?
??劉旭:首先,違法企業(yè)會稱其調(diào)價、囤貨或劃分市場是為了配合錯峰生產(chǎn),有的還需要進(jìn)行環(huán)保改造,這就把產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策,把工信部、環(huán)保部與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)“對立”起來了。但無論是產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級還是環(huán)保治理,都沒有要求經(jīng)營者去操縱價格。
??其次,水泥產(chǎn)業(yè)的各級國有企業(yè)所占份額不少,沒有它們的參與,價格操縱等限制競爭協(xié)議是不可能對市場起到很大影響的。但是如果因?yàn)檫`反《反壟斷法》而從嚴(yán)處罰水泥企業(yè)的話,那么國有企業(yè)可能完不成考核要求。
??第三,水泥主要產(chǎn)地的地方政府可能出于職工安置、稅收等顧慮,會對罰款數(shù)額和是否沒收違法所得等問題進(jìn)行干預(yù)。
??第四,能夠證明水泥企業(yè)組織實(shí)施壟斷協(xié)議的證據(jù)比較難掌握,許多價格協(xié)調(diào)行為是秘密進(jìn)行的,也許有書面協(xié)議、會議紀(jì)要,但下游企業(yè)不可能看到,只能靠執(zhí)法者調(diào)查,例如去企業(yè)辦公現(xiàn)場突擊檢查,但對方可以瞬間刪除這些文件和郵件,這會影響執(zhí)法者的執(zhí)法動力。
??三年前1.14億罰單有何影響?
??象征性執(zhí)法停留在吉林而非推向全國
??南都:早在2012年,國家工商行政管理總局就對相關(guān)水泥企業(yè)和遼寧省建筑材料工業(yè)協(xié)會的協(xié)議限產(chǎn)、定價等行為下達(dá)了行政處罰決定。2014年國家發(fā)改委又責(zé)成吉林省物價局對三家水泥企業(yè)價格壟斷開出1.14億元罰單。在這之后,水泥行業(yè)壟斷的情況有所改觀嗎?
??劉旭:有所改觀,但也存在反復(fù)的情況。據(jù)我觀察,工商總局和遼寧地方政府采取執(zhí)法行動后,全國的水泥市場情況經(jīng)歷過一段平穩(wěn)時期,但不排除還是有限制競爭行為,只不過漲價比較溫和,不容易觀察。
??但2016年中國建材和中材集團(tuán)重組,冀東與金隅重組,讓市場產(chǎn)生了較高的水泥價格上漲預(yù)期,例如2017年4月北京地區(qū)均價升至427元/噸,相比金隅冀東重組前2016年3月的233元/噸上漲了194元/噸,漲幅達(dá)到83%,相比去年全年均價296元/噸上漲了131元/噸,漲幅達(dá)到44%。
??南都:三年前,您曾致信商務(wù)部反壟斷局暨國務(wù)院反壟斷委員會辦公室,建議對水泥企業(yè)并購、相互參股是否會誘發(fā)限制競爭協(xié)議、串通投標(biāo)進(jìn)行調(diào)查研討,有無反饋?
??劉旭:2014年下半年起,陸續(xù)有多家水泥企業(yè)間的并購向商務(wù)部反壟斷提出了經(jīng)營者集中申報。在檢索相關(guān)信息時,我發(fā)現(xiàn)一些上市的水泥企業(yè)中有對其競爭對手進(jìn)行少數(shù)參股的情況。這讓我擔(dān)憂這些存在參股關(guān)系水泥企業(yè)會形成一榮俱榮的利益共同體,更有動力協(xié)同定價,或者限制跨省水泥交易。
??所以我在向商務(wù)部反壟斷局提交經(jīng)營者集中簡易案件的反饋意見時,吁請商務(wù)部反壟斷局作為國務(wù)院反壟斷委員會辦公室的所在,能夠?qū)λ嘈袠I(yè)的這類少數(shù)參股行為展開調(diào)查,并聯(lián)合國家發(fā)改委和工商總局對相關(guān)企業(yè)給與關(guān)注。但至今沒有收到商務(wù)部反壟斷局任何有關(guān)水泥行業(yè)的反饋意見。
??南都:現(xiàn)在這個問題還存在嗎?
??劉旭:我從公開渠道可查到各個上市水泥企業(yè)間的參股情況,據(jù)我觀察沒有大的變化,競爭對手彼此間的參股,會嚴(yán)重影響他們之間的競爭動力,會為省內(nèi)限制價格競爭,限制跨省交易提供動力和信息交互渠道。
??對水泥市場影響最大的應(yīng)該是金隅和冀東的合并,中建與中材的重組。以京津冀市場為例,如果產(chǎn)能主要集中在兩個大集團(tuán)手中,中建中材和金隅冀東,兩家都不需要協(xié)調(diào),就可以一起漲價了,因?yàn)闈q價是對各方最有利的。但現(xiàn)在達(dá)到歷史新高了,所以下游真的怕了,因?yàn)椴恢涝贊q要漲到什么水平才是個頭。
??歸根結(jié)底,反壟斷執(zhí)法缺少有效的外部監(jiān)督,外界無法看到調(diào)查進(jìn)度,尤其是重大案件沒有公示制度,所以商務(wù)部會這樣無條件批準(zhǔn)明顯可能導(dǎo)致漲價的并購,而發(fā)改委也會將水泥業(yè)反壟斷執(zhí)法象征性地停留在吉林,而非推向全國。
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