■特別關(guān)注

□喬新生

這是利益問題，而不僅僅是行政問題，或者說，它是一個由于利益分配而引發(fā)的行政問題

可以通過股份化改造，讓地方政府和農(nóng)民也成為礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的股東，從制度上形成礦產(chǎn)開發(fā)利益的共同體

對于接連發(fā)生的特大礦難，人們在痛悼死難者的同時，不得不面對這樣一個沉重的問題：為什么會經(jīng)常性地發(fā)生這樣的惡性事故？

隨著對一次次礦難的深入調(diào)查，人們得出的結(jié)論也驚人地相似：業(yè)主受利益的驅(qū)動，安全生產(chǎn)方面投入不足；管理部門關(guān)系沒有理順，檢查監(jiān)督不到位；地方政府害怕承擔(dān)行政責(zé)任，沒有及時做好搶救處理工作等等。這些原因或許都是客觀存在的，但是，這些因素并非僅僅在礦產(chǎn)開發(fā)中才存在，為什么單單在礦產(chǎn)開發(fā)中事故的發(fā)生如此頻繁，每一次事故如此慘烈呢？

在我看來，問題的核心在于礦產(chǎn)資源的特殊產(chǎn)權(quán)安排，以及在此基礎(chǔ)上的壟斷性礦產(chǎn)開發(fā)機(jī)制。

在我國的相關(guān)法律中，礦產(chǎn)資源是屬于國家所有的。國家根據(jù)需要通過頒發(fā)勘探證和開采證的方式允許市場主體進(jìn)入到礦產(chǎn)的開發(fā)領(lǐng)域。而這些企業(yè)在實(shí)施礦產(chǎn)開發(fā)的過程中，與礦產(chǎn)所在地的政府以及礦山所在地的農(nóng)民之間不發(fā)生直接的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。在涉及到土地的征用問題時，開發(fā)企業(yè)可以依照國家土地征用規(guī)定，以較小的代價獲得土地的使用權(quán)。而那些祖祖輩輩生活在這片土地上的農(nóng)民，始終無法從土地下蘊(yùn)藏的資源中獲得益處，相反地，他們必須承受大規(guī)模開采所帶來的環(huán)境污染和消費(fèi)品價格上漲的惡果。對當(dāng)?shù)卣�府來說，雖然可以從開發(fā)企業(yè)獲得一定的稅收，但面對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民土地被征用后所帶來的一系列問題，特別是面對礦山開發(fā)所帶來的豐厚的利潤，他們不得不作出選擇：是坐視上級部門批準(zhǔn)的國有大礦獨(dú)家開采呢，還是利用自己手中發(fā)放許可證的權(quán)力，支持地方不具備開采條件的小礦山開工？在地方財政吃緊的情況下，地方政府往往選擇了后者。這就是為什么在礦山資源國有化的今天，國有大礦的周圍遍布地方小礦的原因。

對地方政府來說，地方小礦雖然設(shè)備落后，資源的開采利用率不高，但它畢竟是自己的“孩子”，所以格外關(guān)照。盡管中央一次次要求關(guān)閉不合格的小煤窯、小礦山，一次次加大對這些小礦山的監(jiān)督檢查力度，但是，這些小礦山、小煤窯仍然頑強(qiáng)地生存下來。因?yàn)樗鼈冴P(guān)系到地方財政，關(guān)系到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的直接收入。由于小礦山與國有大礦山之間存在著不公平的競爭關(guān)系，一些大礦也開始在安全設(shè)備投入方面“降低生產(chǎn)成本”，結(jié)果導(dǎo)致百年大礦也事故頻頻。因此不合理的產(chǎn)權(quán)安排是事故發(fā)生的根本原因，而在這一根本原因下，又會出現(xiàn)事故發(fā)生的各種各樣的誘導(dǎo)因素，引發(fā)一次次的礦難。

雖然我國于2002年6月30日頒布了《安全生產(chǎn)法》，此前國務(wù)院也公布了重大責(zé)任事故領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度，但如果礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)安排問題不解決，今后還會出現(xiàn)類似的重大事故。這是利益問題，而不僅僅是行政問題，或者說，它是一個由于利益分配而引發(fā)的行政問題。

因此，解決礦難的根本出路就是要重新安排礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)，讓地方政府乃至承包土地下?lián)碛械V產(chǎn)資源的農(nóng)民能夠分享礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的利益，能夠讓他們像對待自己的房屋和孩子那樣對待不可再生的礦產(chǎn)資源。只有這樣，才能建立礦產(chǎn)開發(fā)中的安全約束機(jī)制，才能讓地方政府和當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民真正關(guān)心礦產(chǎn)開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)和安全問題，才能從根本上杜絕重大安全事故的頻繁發(fā)生。目前，在具體的實(shí)施方案中，可以著重解決以下兩方面問題：

首先，可以建立礦產(chǎn)開發(fā)中的利益分享機(jī)制。可以通過股份化改造，讓地方政府和農(nóng)民也成為礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的股東，從制度上形成礦產(chǎn)開發(fā)利益的共同體。這樣做，一是可以促使股份制企業(yè)在生產(chǎn)中樹立合理開發(fā)、安全開發(fā)的觀念，保證礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展；二是可以減少當(dāng)?shù)卣�府和農(nóng)民設(shè)立小企業(yè)的沖動，降低礦產(chǎn)開發(fā)中的不安全因素；三是可以讓作為股東的地方政府和農(nóng)民參與大礦山的建設(shè)，獲取適當(dāng)?shù)睦�益；四是可以在公司�?nèi)部，形成相互監(jiān)督的制約機(jī)制，保證大型礦山企業(yè)在生產(chǎn)中不會損害地方投資者的利益，破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。

其次，在安全生產(chǎn)監(jiān)督方面，實(shí)行安全稽查特派員制度，在國務(wù)院行政架構(gòu)內(nèi)，設(shè)立統(tǒng)一的安全稽查特派員，輪流負(fù)責(zé)各地區(qū)的礦山企業(yè)的安全檢查工作。安全稽查特派員對企業(yè)生產(chǎn)中出現(xiàn)的重大責(zé)任事故或者安全隱患應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行處理，對違反國家法律的安全事故責(zé)任人，他們有權(quán)作出行政處罰，構(gòu)成犯罪的，可移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審判。在安全事故監(jiān)督管理部門內(nèi)部實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，凡是在巡查的過程中疏于督導(dǎo)，造成重大事故的，稽查特派員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任。情節(jié)嚴(yán)重的，可追究其刑事責(zé)任。

總之，徹底解決礦產(chǎn)資源開發(fā)中的產(chǎn)權(quán)問題是減少重大礦山事故的關(guān)鍵，而建立必要的行政監(jiān)督體制是降低礦山安全生產(chǎn)事故的必要外部條件。

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)）