今年2月23日，國務院決定將國家安全生產監(jiān)督管理局升格為國家安全生產監(jiān)督管理總局，由副部級提升為正部級。在業(yè)界看來，升格安監(jiān)局，是中央政府加強安全監(jiān)察的一個信號，有利于監(jiān)管部門逐步擺脫“弱勢”地位，減輕安全監(jiān)管機構受制于地方政府的程度，同時，國有大型煤礦因其行政級別而無視安監(jiān)機構的監(jiān)管也會有所顧慮。因而，此舉給予了社會各界對于煤礦安全工作巨大的想象空間。但是在知識界，不少學者對此有不同看法，升格雖有可取之處，但是體制不改而只是升格，焉能遏制礦難？
    今年上半年，國家煤礦安全監(jiān)察局公布的各類傷亡事故情況，全國煤礦企業(yè)發(fā)生特別重大事故4起，死亡366人，同比增加1起、260人；發(fā)生特大事故20起，死亡338人，同比增加5起、116人。
    一方面是監(jiān)管不斷加強，一方面是監(jiān)管頻頻失靈，問題出在哪里？正如近年來每次災難后都被重復的論點，事故頻發(fā)的根源在于體制，尤其在安全監(jiān)管體制。

“國軍”與“地方軍”

    我國煤礦安全監(jiān)管體制采取的是“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的監(jiān)管模式。在目前的煤礦安全監(jiān)管體制下，除負責履行國家監(jiān)察的煤礦安全監(jiān)察機構（由中央垂直管理，因而被地方戲稱為“國軍”）外，省、市、縣各級煤炭行業(yè)管理部門、安全生產監(jiān)管部門（被地方籠統(tǒng)稱為“地方軍”）也對煤礦安全管理負有職責。
    從制度設計層面來講，制定此政策的初衷是在煤礦安全生產及管理已經下放到地方的各礦務局負責的條件下，安全監(jiān)察由國家垂直設立的煤監(jiān)局負責，這樣，“國軍”與“地方軍”可以相互制約，相互協(xié)調，共同抓好安全生產。誠如有些地方干部感言，中國的事，最怕的就是協(xié)調，協(xié)調就意味著可以不聽，就意味著扯皮。想法是好的，結果卻是事與愿違，在實際執(zhí)行過程中就成了多頭管理、政出多門，乃至于意見分歧到無法統(tǒng)一協(xié)調的地步。
    例如在職能劃分上，在“國軍”與“地方軍”之間留下了大量空白，管理煤礦生產的不管安全，管理煤礦安全的不管生產，相互脫節(jié)，誰都管，但是誰都管不好。有些事，大家搶著做，比如培訓工作，煤礦安全監(jiān)察局、安全生產監(jiān)督管理局和煤炭局都設立了自己的培訓機構，結果是多頭培訓，重復培訓，混亂不堪。有些事，比如日常監(jiān)管，由于各種原因，馬虎草率，走過場，以發(fā)證代替監(jiān)管，以罰款代替監(jiān)管，一罰了事，留下大量真空地帶和事故隱患。
    今年3月18日重慶市奉節(jié)縣蘇龍寺煤礦瓦斯爆炸，5月19日河北省承德市暖兒河煤礦發(fā)生瓦斯爆炸，６月８日湖南婁底冷水江市資江煤礦發(fā)生煤與瓦斯突出事故，這三起事故都是礦主拒不執(zhí)行停產整頓通知而釀成的慘禍，監(jiān)管和執(zhí)法到哪里去了？跟蹤檢查到哪里去了？分析今年以來的20起小煤礦發(fā)生的特大以上事故，安全監(jiān)管中的瀆職犯罪、權錢交易表現(xiàn)非常突出。種種跡象，可以說1999年12月30日國務院辦公廳發(fā)布《關于印發(fā)煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實施方案的通知》中提到的精簡、統(tǒng)一、效能的指導思想在實踐中基本落空。

關口不能前移

    根據(jù)《煤礦安全監(jiān)察條例》和《國務院辦公廳關于完善煤礦安全監(jiān)察體制的意見》（國辦發(fā)【2004】79號），煤礦安全監(jiān)察局集煤礦安全監(jiān)察和管理、事故調查與批復權于一身，同時還負責煤礦企業(yè)安全設施的竣工驗收，安全生產許可證的頒發(fā)，安全質量標準化的評比等，已經成為了事實上的煤炭行業(yè)主管部門。
    但是由于監(jiān)察力量不足，安全監(jiān)察“以預防為主，及時發(fā)現(xiàn)事故隱患，引起警覺，從而糾正影響安全的違法違規(guī)行為，促進管理”目的根本無法達到，形同虛設。
    按照國務院批準的煤礦安全監(jiān)察局編制，全國總共才2800人，各辦事處（分局）一般為20人左右，業(yè)務量較大的也才可核定為30人左右。去掉必要的內勤人員，每名煤礦安全監(jiān)察員所面對的煤礦數(shù)量可能會達到上百家。以鄭州為例，鄭州煤礦安全監(jiān)察分局編制30人，下轄鄭煤集團所屬的省屬礦井8對，地方國有煤礦19處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦472處，共計約500處，并且還要承當安全評估，特種工種培訓以及事故調查等繁重的行業(yè)管理任務，除去法定節(jié)假日、休假日、病事假日，每個礦井每月接受執(zhí)法檢查的時間只能以小時甚至分鐘計（在新疆、甘肅等邊遠省份，煤礦與煤礦之間相距上千公里，這種情況表現(xiàn)得更加突出）。這就使得大量煤礦不會接受真正的日常檢查，煤礦安全監(jiān)察機構只能根據(jù)下面報上來的書面材料進行所謂的安全管理，結果往往是哪里出了事故它就出現(xiàn)在哪里，監(jiān)管機構儼然只有處理善后的使命，與當初制度設計“關口”前移的初衷背道而馳。

監(jiān)管責任不落實

    2005年國家安全生產委員會辦公室《關于落實地方煤礦安全監(jiān)管工作的通知》規(guī)定，地方政府要嚴格履行煤礦安全監(jiān)管職責，重點是日常性的安全監(jiān)管。本著誰主管，誰負責的原則，由哪一級政府主管的煤礦，就由哪一級政府負責煤礦安全，煤礦安全出了問題就追究哪一級政府領導的責任。
    由于煤礦安全監(jiān)管責任重大，一些省市相關職能機構或部門相互推脫，不愿意承擔煤礦安全監(jiān)管工作。目前全國有1/3以上的省（區(qū)、市）沒有明確承擔煤礦安全監(jiān)管職責的機構。這種情況表現(xiàn)最為突出的是在縣、鄉(xiāng)政府機構中，煤礦安全監(jiān)管工作基本處于空白狀態(tài)。由于責任重大，一些地方只能硬性指派排名末位的副市（縣）長負責煤礦的安全工作。
    與煤礦安全監(jiān)管責任大，協(xié)調工作難度大相背離的還有就是現(xiàn)有安全監(jiān)管部門、煤炭管理機構規(guī)格低，人員少，缺乏權威性和技術力量。在已明確煤礦安全監(jiān)管部門的20個�。▍^(qū)、市）中，有15個�。▍^(qū)、市）負責煤礦安全監(jiān)管職責的只是煤炭局或安監(jiān)局內設的一個處室，一般在3－7人左右，全國現(xiàn)有省級安全監(jiān)管人員僅100多人，力量薄弱，監(jiān)管責任難以到位。

期待體制變革

    今年1月17日，國家安全生產監(jiān)督管理局梁嘉琨副局長在新聞發(fā)布會上表示，2005年將消滅死亡百人以上煤礦事故。這一表態(tài)后不久，遼寧阜新礦業(yè)集團孫家灣煤礦發(fā)生了中國最近40年來死亡人數(shù)最多的煤礦事故，因此可見，無論是決心還是計劃，都不能成為防止事故發(fā)生的保證。由今年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，沒有體制變革的機構改革，效果也是差強人意的。
    從根本上說，煤礦安全是管理出來的，而不是監(jiān)察出來的。依筆者管見，下一步安監(jiān)體制改革的核心不是進一步加重“國家監(jiān)察”的責任，而是要以法治為核心，以理順工作機制為突破口，重點是解決“國家監(jiān)察”與“地方監(jiān)管”責權倒掛問題，合理劃分職責和權利。
    就我國安全問題來說，最缺乏的不是法制，而是法治。廣義而言，我國涉及安全法規(guī)的中央級法律法規(guī)就有74個之多，目前關鍵是落實問題。最近的一系列礦難表明，有些法規(guī)幾近一紙空文，企業(yè)撕毀監(jiān)管部門的封礦封條強行開采的事不時有之，在安全監(jiān)管中重復設置行政許可，越權自行設置行政許可的事也不同程度的存在。
    正如上文所指，“國家監(jiān)察”的權利是很大的。自國家煤炭工業(yè)局撤銷后，這幾年煤礦安全監(jiān)察局對煤礦既監(jiān)察又管理，已經是事實上的行業(yè)管理部門了，理應對煤礦事故的發(fā)生特別是煤礦安全監(jiān)察中的瀆職行為負有重要責任。但是由于煤礦安全監(jiān)察部門自己負責煤礦事故調查，更重要的是自己調查自己批復，不受任何部門和各級政府的監(jiān)督，這就造成了“國家監(jiān)察”只有權利沒有責任的現(xiàn)實。這幾年，由于責任追究制度的實施，全國處理了一批煤炭局長，縣長、市長直至省長，可見地方煤礦安全監(jiān)管的責任風險、政治風險是相當高的，地方對煤礦安全監(jiān)管積極性不高，甚至避之不及也就可以理解了。
    實踐說明，離開了地方政府積極參與的煤礦安全監(jiān)管根本就是無源之水，無本之木。在這個意義上說，國家煤礦安全監(jiān)管體制變革應以此作為起點。

                          (文章來源:經濟參考報)