官煤勾結(jié)導(dǎo)致的礦難頻發(fā)和由治理官煤勾結(jié)而形成的利益博弈，構(gòu)成了2005年一個引人注目的話題。而在這個話題里面，實際上隱藏著中國經(jīng)濟(jì)、政治和社會生活中許多令人費解的謎團(tuán)。
   

官煤勾結(jié)導(dǎo)致的礦難頻發(fā)和由治理官煤勾結(jié)而形成的利益博弈，構(gòu)成了2005年一個引人注目的話題。而在這個話題里面，實際上隱藏著中國經(jīng)濟(jì)、政治和社會生活中許多令人費解的謎團(tuán)。8月下旬不到10天的時間是一個重要的轉(zhuǎn)折點。22日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅決整頓關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件和非法煤礦的緊急通知》發(fā)布，嚴(yán)令國家機(jī)關(guān)工作人員和國企負(fù)責(zé)人在9月22日之前撤出在煤礦的投資。23日，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局對外宣布，為打擊“官煤勾結(jié)”，總局修訂頒發(fā)了安監(jiān)執(zhí)法人員9條紀(jì)律。30日，中央紀(jì)委、監(jiān)察部、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)出通知，要求堅決清理糾正國家機(jī)關(guān)工作人員和國有企業(yè)負(fù)責(zé)人投資入股煤礦的問題，凡本人或以他人名義已經(jīng)投資入股煤礦的，要在9月22日之前撤出投資。對逾期沒有如實登記撤出投資或者隱瞞事實真相、采取其他手段繼續(xù)投資入股辦礦的人員，一經(jīng)查出，一律就地免職，然后依照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理。最后的這個通知，被人們稱之為“最后通牒”。
    這里我們先不去關(guān)注這些措施執(zhí)行的情況如何，也先不去討論其取得的實際效果怎樣。我們這里首先要注意的是，這個轉(zhuǎn)折點前后的某些鮮明對照，以及在這些對照中折射的社會治理模式問題，從中也許我們能更清楚現(xiàn)在面臨的問題之所在。這個鮮明對照，就是許多政府部門在此前的無所作為和此后“雷厲風(fēng)行”的運動式治理。
    近幾年，頻發(fā)的礦難開始困擾著我們這個社會。根據(jù)有關(guān)部門的數(shù)據(jù)，從２００１年到２００４年１０月底，我國共發(fā)生一次死亡１０人以上的特大煤礦事故１８８起，平均４到７天一起。２００４年１月至１１月間，我國共有５２８６名煤礦工人死于事故。2005 年上半年，全國煤礦事故死亡人數(shù)就達(dá)到2672人，同比上升了3.3%，其中特大事故死亡704人，上升114.6%。橫向比較，２００３年世界煤炭產(chǎn)量約５０億噸，我國煤炭產(chǎn)量為１６．７億噸，約占全球的３５％；全球煤礦事故死亡人數(shù)約８０００人，我國為６４３４人，占全球的近８０％；我國的百萬噸死亡率接近４，是美國的１００倍，南非的３０倍。正如有關(guān)人士指出的，考慮到尚有不少瞞報和謊報的情況，實際死亡事故數(shù)和死亡人數(shù)要遠(yuǎn)大于這個官方統(tǒng)計數(shù)。
    毫無疑問，頻發(fā)的礦難反射的是有關(guān)治理狀況的混亂。正如有的采礦專家說的，我國的煤礦事故絕大部分是可以避免的、不應(yīng)該發(fā)生的。但不該發(fā)生的卻在頻頻發(fā)生。在已經(jīng)發(fā)生的礦難中，人們可以發(fā)現(xiàn)五花八門的亂象：有的煤礦無證經(jīng)營，非法采礦多年；有的礦主明知道有事故隱患，但心存僥幸，結(jié)果釀成大禍；有的煤礦，近年來事故頻發(fā)，但沒有受到有效的處罰和整治，甚至礦主還被評為優(yōu)秀企業(yè)家甚至全國勞模；相關(guān)的政府管理機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉，有利益都伸手，出了問題互相推諉；有的部門利益至上，以收費代替管理，以罰款代替監(jiān)督，以罰代刑；有關(guān)部門的實權(quán)人物收受賄賂，將非法的煤礦轉(zhuǎn)為合法煤礦等等。可以說，今天的采煤業(yè)已經(jīng)成為我們高度失序的經(jīng)濟(jì)社會生活濃縮標(biāo)本。在這樣一種混亂的治理狀況下，礦難的頻繁發(fā)生幾乎是必然的。
    而失序的背后則是官商勾結(jié)。根據(jù)不久前的統(tǒng)計，在這次治理官煤勾結(jié)的行動中，山西省共清理出922名官員投資入股煤礦，涉及金額達(dá)9247.47萬元人民幣；新疆共清理出國家機(jī)關(guān)工作人員和國有企業(yè)負(fù)責(zé)人投資入股煤礦62人，撤資退股金額267萬元；江西一批投資入股煤礦的干部向所在單位登記并退股，涉及股金1700余萬元；內(nèi)蒙古已有110余名官員從煤礦撤資，金額達(dá)600余萬元；陜西省已有53名官員從入股煤礦撤資625萬元，其中縣處級兩人，被免職兩人；安徽省已有12名官員從入股煤礦撤資，金額達(dá)215萬元；貴州、湖南、河北等9省共有497名公職人員從煤礦撤出投資，其中，國家機(jī)關(guān)工作人員325人、國有企業(yè)負(fù)責(zé)人172人……。國家安監(jiān)總局有關(guān)人士表示，已掌握的統(tǒng)計數(shù)據(jù)似乎與實際情況還是有差距，在全國24000多家小煤礦，估計還有相當(dāng)一部分公職人員入股。官商勾結(jié)，導(dǎo)致許多煤礦長期疏于管理，對安全事故責(zé)任人的查處不力，一些官員甚至成了安全事故幕后的保護(hù)傘。正是這些原因，導(dǎo)致了煤炭生產(chǎn)的極度失序和礦難的失控。
    所列舉的這些現(xiàn)象足以表明，在8月之前，許多地方的政府對于采煤業(yè)的治理幾乎是處于一種無所作為的狀態(tài)，至少，有效的治理是不存在的。于是，終于引來了不得不對礦難政治后果更為關(guān)注的中央政府的震怒。于是，也就有了震怒之后各地的“雷厲風(fēng)行”，而這些“雷厲風(fēng)行”的一致特征就是運動式治理。
    《瞭望東方周刊》雜志曾經(jīng)以《廣東：煤礦終結(jié)者》的題目報道了廣東在興寧市大興煤礦特大透水事故發(fā)生后對煤礦的治理。煤炭終結(jié)者？題目給人的直覺是為了避免礦難，要把煤炭這個行業(yè)淘汰掉。果真是如此嗎？果真是如此。請看報道：8月7日，興寧特大事故發(fā)生； 8月10日，省有關(guān)部門發(fā)出通知，全省煤礦全部停業(yè)整頓。8月14日，省政府2005年第27號明電，重申所有煤礦一律停產(chǎn)整頓，包括五證齊全或過期正在續(xù)辦的，并要求韶關(guān)、梅州和清遠(yuǎn)三個產(chǎn)煤市“要采取更加嚴(yán)厲的措施”，不符合標(biāo)準(zhǔn)和安全條件的煤礦將被關(guān)閉。8月15日至17日，省政府煤礦安全生產(chǎn)督查組赴廣東清遠(yuǎn)市督查煤礦停產(chǎn)整頓工作，并打響了關(guān)閉非法煤礦的第一槍。8月17日，廣東韶關(guān)首批炸掉了18個非法煤礦并進(jìn)行了封閉，此外還將當(dāng)?shù)孛旱V全部關(guān)閉，停產(chǎn)整頓。截至10月12日，韶關(guān)所有煤礦停產(chǎn)，清遠(yuǎn)和梅州也基本停產(chǎn)，廣東煤礦整治工作進(jìn)入最后階段。這種雷厲風(fēng)行凸顯的是運動式特征。有的礦主這樣描述整治時的情景：“上面的通知一個比一個嚴(yán)厲,先是說要停產(chǎn)整頓,但到了下午說要關(guān)閉礦井,用水泥和磚頭把礦堵住，正當(dāng)我們開始著手做這個工作時,上面又通知說要炸礦,不用堵了。”因拆卸各種設(shè)備，至少需要半個月的時間，為了“及時”整治，絕大多數(shù)設(shè)備都被封在了井下。
    8月后的雷厲風(fēng)行與8月前的無所作為無疑形成一種鮮明的對照。在我們現(xiàn)行的體制邏輯中，這種雷厲風(fēng)行無疑可以被看作是積極落實上級指示的行動。但這也就提出一個問題，難道我們的治理一定要在“無所作為”和運動式的“一刀切”整治這樣兩個極端跳躍嗎？我們可以看一下引起這種整治的8月7日發(fā)生的大興煤礦特大透水事故發(fā)生的背后原因。事故調(diào)查組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)夭糠诸I(lǐng)導(dǎo)干部在發(fā)生礦難的大興煤礦中擁有相當(dāng)大的股份；尤為引人注目的是，一名月薪僅數(shù)千元的警察，竟擁有大興煤礦價值高達(dá)近3000萬元的股份。據(jù)廣東省紀(jì)委此后公布的情況，大興煤礦“之所以置省政府的三令五申于不顧，長期頂風(fēng)違法開采，與該省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的個別領(lǐng)導(dǎo)和少數(shù)工作人員收受礦主的錢物、違規(guī)為其發(fā)放生產(chǎn)許可證、放棄監(jiān)管密切相關(guān)”。而且，人們還注意到，這個既無合法采礦證、又無工商營業(yè)執(zhí)照的大興煤礦，卻于2003年被梅州市評為先進(jìn)民營企業(yè)。試想，如果平時有制度化的治理措施，何至于要有后來的運動式整治？
    其實，這種運動式的做法不僅僅是發(fā)生在廣東，甚至也不僅存在于煤炭生產(chǎn)的管理上。這種顧頭不顧尾的整治模式幾乎是我們治理經(jīng)濟(jì)社會生活的一種普遍模式。
    然而，這種運動式的治理模式會帶來諸多的弊端。根據(jù)報道，在廣東的關(guān)閉煤礦的行動中，被關(guān)掉甚至被炸掉的不僅僅是非法或手續(xù)不全的煤礦。在《瞭望東方周刊》記者接觸的十多位投資人，幾乎異口同聲反映著這樣一個問題：“說我們是非法煤礦，我們不同意。我們連州32家煤礦中，證照是齊全的，無非是有些證照已過期正在補(bǔ)辦而已。”在這當(dāng)中，有的新工商營業(yè)執(zhí)照之所以還沒拿到，是因為管轄關(guān)系發(fā)生了變化。而且，礦主們普遍不解的是，既然廣東已打算退出煤炭業(yè)，為何還要他們投入巨額資金，進(jìn)行技術(shù)改造呢？
    有關(guān)報道透露，廣東對所有煤礦關(guān)閉和停產(chǎn)整頓，絕非一時之舉，省里的意圖也很明顯，廣東意圖整體性退出煤炭行業(yè)。廣東省安全生產(chǎn)監(jiān)管局負(fù)責(zé)人對媒體表示，該省決定逐步依法關(guān)閉煤礦，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。至于退出的理由之一，是全省的煤炭只有800萬噸的產(chǎn)量。但是，產(chǎn)量小就是可以淘汰一個行業(yè)的理由嗎？或者更確切地說，一個地方政府有權(quán)力以一個行業(yè)的規(guī)模小而關(guān)閉這個行業(yè)嗎？因為這涉及許多相關(guān)利益主體的利益。有關(guān)報道說，韶關(guān)的111個煤礦近年來的投入計約30億元。連州被關(guān)閉的32個煤礦的總投資達(dá)19979萬元，將近兩億元的投資，在連州這樣的粵北貧困縣市不是小數(shù)字。在32個煤礦中，往往每座礦山都有十多人到上百人的股東，光連州一地，因為煤礦而利益受損的投資人達(dá)上千人。而韶關(guān)的煤礦比連州要大得多，造成的損失也就更大。盡管有關(guān)部門制定了相應(yīng)的補(bǔ)償辦法，但問題不在于補(bǔ)償，而在于地方政府是否有權(quán)力封掉一個產(chǎn)業(yè)，特別是以規(guī)模小封掉一個產(chǎn)業(yè)。背后的根本問題是法律上的合法性。
    如果說在廣東關(guān)閉煤礦涉及的還僅是區(qū)區(qū)800萬噸煤，那么，將這樣的邏輯推到全國就更是無法行得通。據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局研究中心去年發(fā)表的“全國國有煤礦安全保障能力調(diào)研報告”的資料，2004年，中國煤炭產(chǎn)量預(yù)計達(dá)19點5億噸，而具有安全保障的生產(chǎn)能力只有12億噸。這意味著，如果只用關(guān)停的手段來保障安全生產(chǎn)，中國煤炭的年產(chǎn)量就得減少7億噸。而這無疑是不現(xiàn)實的。但這也足以表明，看起來氣勢洶洶的嚴(yán)厲措施，實際上是不可能真正實行的虛招。真正的路在何方？恐怕是從根本上轉(zhuǎn)變社會治理模式。

來源：博客網(wǎng) 作者：孫立平