我國在20世紀(jì)70年代開始注意用政策和法規(guī)手段推動環(huán)境保護和資源的綜合利用、循環(huán)使用等工作。早在1973年第一次全國環(huán)境保護工作會議上，原國家計劃委員會擬訂的《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》中就提出努力改革生產(chǎn)工藝，不生產(chǎn)或者少生產(chǎn)廢氣、廢水、廢渣；加強管理，消除跑、冒、滴、漏等要求。1985年，國務(wù)院又批轉(zhuǎn)了原國家經(jīng)濟委員會起草的《關(guān)于加強資源綜合利用的若干規(guī)定》，該規(guī)定對企業(yè)開展資源綜合利用規(guī)定了一系列的優(yōu)惠政策和措施，并附有相關(guān)的產(chǎn)品和物資的具體名錄。我國現(xiàn)階段循環(huán)經(jīng)濟立法主要體現(xiàn)在：

    （一）法律

　我國目前包含有循環(huán)經(jīng)濟內(nèi)容的法律主要有：《環(huán)境保護法》、《礦產(chǎn)資源法》、《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《水法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《政府采購法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》、《環(huán)境影響評價法》、《可再生能源法》、《農(nóng)業(yè)法》、《草原法》、《森林法》、《漁業(yè)法》、《電力法》等。其中《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進法》中較多的體現(xiàn)了循環(huán)經(jīng)濟的相關(guān)要求。如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第三條規(guī)定“國家對固體廢物污染環(huán)境的防治，實行減少固體廢物的產(chǎn)生量和危害性、充分合理利用固體廢物和無害化處置固體廢物的原則，促進清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展�！边@一規(guī)定從廢物的減量化和綜合利用以及清潔生產(chǎn)方面體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟的要求。

    （二）行政法規(guī)

　我國沒有專門的關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟的行政法規(guī)，只是在下列行政法規(guī)中包含有循環(huán)經(jīng)濟方面的內(nèi)容：《廢舊金屬收購業(yè)治安管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》、《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《報廢汽車回收管理辦法》、《森林法實施條例》、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》、《水污染防治法實施細則》、《退耕還林條例》、《國務(wù)院科學(xué)研究和教學(xué)用品免征進口稅收暫行規(guī)定》、《資源稅暫行條例》、《野生植物保護條例》、《淮河流域水污染防治暫行條例》、《醫(yī)療廢物管理條例》等。

　（三）地方性法規(guī)

　從我國地方循環(huán)經(jīng)濟實踐層面來看，許多省、直轄市、自治區(qū)均將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟作為政府工作的重要目標(biāo)，并通過一系列的文件將這些既定的方針、戰(zhàn)略固定下來。但真正體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟要求的地方性法規(guī)并不普遍。比較有代表性的地方性法規(guī)是：《貴陽市建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市條例》、《廈門市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的決定》、《太原市清潔生產(chǎn)條例》、《云南省清潔生產(chǎn)審核實施辦法（暫行）》等。這些地方性法規(guī)的出臺大大促進了當(dāng)?shù)匮�環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，同時也為國家層面的循環(huán)經(jīng)濟立法提供了很好的立法經(jīng)驗。

　（四）行政規(guī)章

　包含有循環(huán)經(jīng)濟內(nèi)容的行政規(guī)章比較龐雜，主要可以分為國務(wù)院各部門的行政規(guī)章和地方人民政府的行政規(guī)章兩大部分。涉及循環(huán)經(jīng)濟的行政規(guī)章主要有：《促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》、《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》、《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》、《能源效率標(biāo)識管理辦法》、《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》、《新能源基本建設(shè)項目管理的暫行規(guī)定》、《無公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》、《稅收減免管理辦法（試行）》、《水利建設(shè)基金籌集和使用管理暫行辦法》、《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定》、《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法實施細則》、《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》等。這些行政規(guī)章從不同側(cè)面對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟作出了規(guī)定。

　（五）政策性文件

　我國現(xiàn)行發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的規(guī)定更多地是通過政策的形式體現(xiàn)出來。這些政策性文件主要有：《中國21世紀(jì)初可持續(xù)發(fā)展行動綱要》、《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見》、《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》、《國家環(huán)�？偩株P(guān)于推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于加快推行清潔生產(chǎn)的意見》、《促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》、《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)循環(huán)經(jīng)濟試點實施方案編制要求的通知》、《中國節(jié)水技術(shù)政策大綱》、《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實施意見》、《電石、鐵合金、焦化行業(yè)準(zhǔn)入條件》、《建設(shè)部關(guān)于建設(shè)領(lǐng)域資源今明兩年重點工作的安排意見》、《節(jié)能中長期專項規(guī)劃》、《關(guān)于加快推進木材節(jié)約和代用工作的意見》、《關(guān)于進一步加強家用電冰箱、房間空氣調(diào)節(jié)器能源效率標(biāo)識監(jiān)督檢查工作的通知》、《關(guān)于鼓勵發(fā)展節(jié)能環(huán)保型小排量汽車的意見》、《國家計委、建設(shè)部、國家環(huán)�？偩株P(guān)于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》、《關(guān)于進一步支持可再生能源發(fā)展有關(guān)問題的通知》等。

　而《循環(huán)經(jīng)濟法》從2005年開始由全國人大環(huán)資委組織起草，目前已經(jīng)完成了從草案起草到廣泛征求意見的各個階段，即將提交全國人大常委會審議。在起草的過程中，主要爭論和探討的問題主要有以下幾個方面：

　（一）法律定位

　1. 法律性質(zhì)

　對于《循環(huán)經(jīng)濟法》的法律性質(zhì)問題，學(xué)界主要有兩種主張。一是將《循環(huán)經(jīng)濟法》設(shè)計為規(guī)范法、強制法或“硬法”。持這種主張者多從實踐需要的角度出發(fā)，強調(diào)循環(huán)經(jīng)濟立法應(yīng)當(dāng)切實解決實際問題，并注重法律的規(guī)范性、強制性、制度性、可操作性，要求將《循環(huán)經(jīng)濟法》設(shè)計為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟活動的行為準(zhǔn)則、行為規(guī)范和“硬性”條款，以制裁那些不積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的單位和個人。二是主張將《循環(huán)經(jīng)濟法》定位為政策法、促進法，以指導(dǎo)、引導(dǎo)我國循環(huán)經(jīng)濟的健康有序發(fā)展。持這種主張者多從學(xué)理的角度出發(fā)，并借鑒日本等國的循環(huán)經(jīng)濟立法體系，強調(diào)我國應(yīng)當(dāng)先行出臺一部統(tǒng)領(lǐng)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展全局的政策法，然后通過制定、修訂循環(huán)經(jīng)濟專項法的形式建立完備的循環(huán)經(jīng)濟法律體系。

　這兩種觀點均有其合理性。從長遠看，應(yīng)當(dāng)制定一步政策法，但從我國環(huán)境資源的嚴(yán)峻狀況看，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式已經(jīng)刻不容緩，循環(huán)經(jīng)濟立法也應(yīng)當(dāng)根據(jù)客觀實際的需要作出相應(yīng)地調(diào)整，僅僅制定偏重環(huán)保內(nèi)容的政策法，從我國的法治狀況看，起不到其應(yīng)有的作用。因此，從現(xiàn)實需要出發(fā)，我們認為《循環(huán)經(jīng)濟法》應(yīng)當(dāng)是一部環(huán)境法與經(jīng)濟法交叉的專項立法，而且要能夠解決一些實際問題。

　2. 循環(huán)經(jīng)濟立法與其他法律的關(guān)系

　就《循環(huán)經(jīng)濟法》與其他諸如《清潔生產(chǎn)促進法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《節(jié)約能源法》等法律之間的關(guān)系而言，循環(huán)經(jīng)濟立法與這些法律之間存在著交叉和重疊的部分，有的學(xué)者甚至建議，當(dāng)循環(huán)經(jīng)濟法出臺后，應(yīng)當(dāng)廢除《清潔生產(chǎn)促進法》。但大多數(shù)學(xué)者認為，循環(huán)經(jīng)濟法與這些法律之間解決問題的側(cè)重點不同。其他法律只是解決了資源節(jié)約或環(huán)境保護中某個方面的問題。而循環(huán)經(jīng)濟立法則從全面落實科學(xué)發(fā)展觀的高度，將資源的節(jié)約綜合利用與環(huán)境保護綜合考慮，將立法目的定位為“保護環(huán)境、節(jié)約資源、促進經(jīng)濟發(fā)展”，并提出了新的經(jīng)濟增長模式應(yīng)當(dāng)遵守的基本原則、行為準(zhǔn)則和規(guī)范體系�！肚鍧嵣�產(chǎn)促進法》重點是從生產(chǎn)環(huán)節(jié)來保障可持續(xù)發(fā)展，其作用發(fā)揮不夠，主要是實施問題，而并不是法律本身的問題。而且可以通過一定的立法技術(shù)，盡量減少《循環(huán)經(jīng)濟法》與《清潔生產(chǎn)促進法》的交叉和重疊。
　因此，《循環(huán)經(jīng)濟法》應(yīng)當(dāng)堅持經(jīng)濟和環(huán)境資源一體化的思想，實現(xiàn)對該法的立法宗旨、目的、指導(dǎo)思想和調(diào)整范圍的定性定位，并盡量避免或減少與原有環(huán)境資源法律法規(guī)的重復(fù)，使《循環(huán)經(jīng)濟法》真正成為推動我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的、名副其實的專項法，而不是用《循環(huán)經(jīng)濟法》去取代或包含其他環(huán)境保護和資源開發(fā)的法律。對于現(xiàn)行立法未作規(guī)定的內(nèi)容，《循環(huán)經(jīng)濟法》可以規(guī)定細致、全面的法律制度，以保證法律的可操作性。對于現(xiàn)行立法已有規(guī)定的內(nèi)容，《循環(huán)經(jīng)濟法》應(yīng)當(dāng)總體重申現(xiàn)行立法確定的基本原則、政策、方針，但在某些方面可以調(diào)整、補充、細化相關(guān)法律制度。

　（二）調(diào)整范圍

　循環(huán)經(jīng)濟立法的調(diào)整對象，是指發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、建立循環(huán)型社會中所產(chǎn)生和存在的各種社會關(guān)系。這些社會關(guān)系所涵括的邊界和對象就是循環(huán)經(jīng)濟立法的調(diào)整范圍。具體而言，循環(huán)經(jīng)濟立法主要調(diào)整以下六個方面的社會關(guān)系：

　第一，資源綜合利用。資源綜合利用是我國一項重大的技術(shù)經(jīng)濟政策，也是我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中一項長遠的戰(zhàn)略方針。資源綜合利用主要包括：在礦產(chǎn)資源開采過程中對共生、伴生礦進行綜合開發(fā)與合理利用；對生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢渣、廢氣、廢水、余熱、余壓等進行回收和合理利用；對社會生產(chǎn)和消費過程中產(chǎn)生的各種廢舊物資進行回收和再生利用。

　第二，清潔生產(chǎn)。清潔生產(chǎn)是指不斷采取改進設(shè)計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術(shù)與設(shè)備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環(huán)境的危害。

　第三，廢料回收與再生利用。廢料回收與再生利用是指包括收集、分類、消毒、處理以及再利用那些可能成為廢物的材料，使之以原材料的形式進入經(jīng)濟領(lǐng)域，用于生產(chǎn)新的、再生的或復(fù)合的產(chǎn)品，并使其符合相應(yīng)的質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

　第四，綠色消費。綠色消費，也稱可持續(xù)消費，是循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力。它是指一種以適度節(jié)制消費，避免或減少對環(huán)境的破壞，崇尚自然和保護生態(tài)等為特征的新型消費行為和過程。這種消費模式不僅包括購買和使用綠色產(chǎn)品，還包括物資的回收利用，能源的有效使用，對生存環(huán)境、對物種的保護等。

　第五，循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)。循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)，是指按循環(huán)經(jīng)濟模式規(guī)劃、建設(shè)、改造的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)的重要表現(xiàn)形式是循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)。循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)是一種以污染預(yù)防為出發(fā)點，以物質(zhì)循環(huán)流動為特征，以社會、經(jīng)濟、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為最終目標(biāo)，最大限度地高效利用資源和能源，減少污染物排放的示范區(qū)域。積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)是在園區(qū)層面積極探索循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的有效手段。

　第六，循環(huán)農(nóng)業(yè)。循環(huán)農(nóng)業(yè)要求積極調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和無公害食品，積極提高土、肥、水、種、藥等投入要素的效率，推廣使用高效安全生物農(nóng)藥，綜合利用秸稈、牲畜糞便等廢棄物，發(fā)展沼氣等農(nóng)村替代能源。循環(huán)農(nóng)業(yè)是循環(huán)經(jīng)濟的重要組成部分。

　（三）法律基本原則

　法律基本原則是指體現(xiàn)法的根本價值的具有指導(dǎo)作用的基本規(guī)范，它是整個法律活動的指導(dǎo)思想和出發(fā)點。循環(huán)經(jīng)濟立法的基本原則，是指循環(huán)經(jīng)濟立法中規(guī)定或者體現(xiàn)的，對循環(huán)經(jīng)濟的推行和實施進行法律調(diào)整的基本指導(dǎo)方針和基本準(zhǔn)則。我們認為，循環(huán)經(jīng)濟立法的應(yīng)體現(xiàn)下列基本原則：

　1.政府主導(dǎo)與經(jīng)濟扶持原則。循環(huán)經(jīng)濟立法主要應(yīng)以引導(dǎo)性規(guī)范、鼓勵性規(guī)范和支撐保障性法律規(guī)范為主，而不應(yīng)以直接行政控制和制裁性法律規(guī)范為主。這是因為，經(jīng)濟類立法必然以須遵循經(jīng)濟活動的規(guī)律為前提，循環(huán)經(jīng)濟立法概莫能外。強制性規(guī)則雖具有簡便、見效快的特點，但其弊端十分明顯，容易導(dǎo)致扭曲經(jīng)濟規(guī)律、造成政府失靈等新問題。因此，循環(huán)經(jīng)濟立法應(yīng)當(dāng)以行政強制為底線，更多運用經(jīng)濟扶持等法律實施機制，將市場規(guī)則的基本要求體現(xiàn)在具體的法律制度中。

　2.“3R”原則（減量化、再利用、資源化）。所謂減量化，是指在生產(chǎn)和消費過程中，盡可能減少資源能源消耗和廢物產(chǎn)生。所謂再利用，是指產(chǎn)品或者拆解后的零部件繼續(xù)使用，或者修復(fù)、翻新、處理后繼續(xù)使用，盡可能地延長產(chǎn)品的使用周期。所謂資源化，是指產(chǎn)品在所設(shè)計的功能消失即報廢后，將其全部或者一部分轉(zhuǎn)化為資源來加以利用，變廢為寶，化害為利。循環(huán)經(jīng)濟法應(yīng)當(dāng)以“3R”原則為主線，充分體現(xiàn)這一原則各個環(huán)節(jié)的要求。

　3.平等協(xié)作、公眾參與原則。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟涉及到政府、企業(yè)、中介組織和消費者的權(quán)利和義務(wù)，循環(huán)經(jīng)濟的推行與實施應(yīng)當(dāng)強調(diào)這些主體的平等協(xié)作和密切配合。實施循環(huán)經(jīng)濟不僅需要政府的主導(dǎo)，還需要企業(yè)的自律以及發(fā)揮中介組織的橋梁作用，更需要提高廣大社會公眾的參與意識和參與能力。循環(huán)經(jīng)濟立法可以通過規(guī)定公眾的監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)、聽證權(quán)以及權(quán)利救濟途徑的方式貫徹公眾參與循環(huán)經(jīng)濟的各項要求，同時對公眾的某些行為作出必要限制，并對公眾設(shè)定一定義務(wù)。

　4.鼓勵技術(shù)創(chuàng)新原則。以技術(shù)創(chuàng)新為基礎(chǔ)來推動循環(huán)經(jīng)濟是循環(huán)經(jīng)濟立法應(yīng)當(dāng)遵循的另一個法律基本原則。依照這一原則的基本要求，循環(huán)經(jīng)濟立法應(yīng)當(dāng)鼓勵企業(yè)的科技進步，采用降低原材料和能源消耗的無害或低害的新工藝、新技術(shù)；鼓勵產(chǎn)業(yè)界的積極創(chuàng)新和開發(fā)；要求各級政府部門加大科技投入，組織力量研制開發(fā)清潔生產(chǎn)技術(shù)，推廣無害或者低害的新工藝、新技術(shù)，大力降低原材料和能源的消耗；對研究和處理廢棄產(chǎn)品的研究機構(gòu)給予政策上的扶持。

　（四）管理體制

　循環(huán)經(jīng)濟立法中的管理體制，是指國家循環(huán)經(jīng)濟監(jiān)督管理機構(gòu)的設(shè)置，以及這些機構(gòu)之間有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟監(jiān)督管理職權(quán)的劃分。循環(huán)經(jīng)濟的推行和實施涉及到經(jīng)濟綜合、宏觀調(diào)控、環(huán)境保護、科學(xué)技術(shù)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、國土、水利、質(zhì)檢、統(tǒng)計、稅收、財政、政府機關(guān)事務(wù)管理等諸多行政部門。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟離不開上述任何一個部門的積極參與和配合。良好的管理體制必須既能夠發(fā)揮各個部門的優(yōu)勢，使其各司其職，又能夠保證循環(huán)經(jīng)濟方針、原則、制度的統(tǒng)一。

　因此，《循環(huán)經(jīng)濟法》應(yīng)當(dāng)確立統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的管理體制。即，將國家經(jīng)濟綜合行政主管部門規(guī)定為負責(zé)組織、協(xié)調(diào)全國循環(huán)經(jīng)濟推行、實施工作的主管部門，同時將國務(wù)院環(huán)境保護、科學(xué)技術(shù)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、國土、水利、質(zhì)檢、統(tǒng)計、稅收、財政、機關(guān)事務(wù)管理等行政主管部門規(guī)定為按照法律規(guī)定推行和實施循環(huán)經(jīng)濟的分管部門。