全國人大環(huán)資委法案室主任 孫佑海博士

    2007年8月27日，十屆全國人大常委會第29次會議對全國人大環(huán)資委提請審議的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟法》（草案）（以下簡稱草案）進行了初審�，F(xiàn)將草案的若干內(nèi)容解讀如下：

    一、循環(huán)經(jīng)濟法的立法宗旨

    草案第一條規(guī)定：為推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，提高資源利用效率，保護和改善環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。可見，制定循環(huán)經(jīng)濟法的立法宗旨，就是通過推進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，提高資源利用效率，保護和改善環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

    進入上世紀八十年代以來，我國經(jīng)濟快速增長，各項建設(shè)取得巨大成就，同時也付出了重大的資源和環(huán)境代價，經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳。這些問題與我國資源利用效率相對低下密切相關(guān)，例如，目前我國鋼鐵、電力、水泥等高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗比世界先進水平平均高20%左右；礦產(chǎn)資源總回收率為30%，比國外先進水平低20%以上；木材綜合利用率為60%，比國外先進水平低20%。再生資源利用量占總生產(chǎn)量的比重，比起國外先進水平也低出很多，其中，鋼鐵工業(yè)年廢鋼利用量不到粗鋼總產(chǎn)量的20%，國外先進水平為40%；工業(yè)用水重復(fù)利用率比國外先進水平低15%至25%左右。以上問題嚴重制約了我國未來的發(fā)展，需要在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)之下，通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟等途徑加以解決。國際國內(nèi)的經(jīng)驗證明，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟意義重大：一是為經(jīng)濟發(fā)展開辟新的資源；二是可以有效減少污染物的排放；三是有利于提高經(jīng)濟效益。過去，我們單純抓環(huán)境保護，由于成本高代價大受到不少企業(yè)和地方政府的抵制和反對，現(xiàn)在抓循環(huán)經(jīng)濟，用循環(huán)經(jīng)濟的辦法解決資源和環(huán)境問題，把資源節(jié)約、環(huán)境保護和經(jīng)濟效益有機地結(jié)合在一起，因而得到了社會各界的普遍歡迎。

    二、關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟的概念和本法的調(diào)整范圍

    草案中所稱循環(huán)經(jīng)濟，是指在生產(chǎn)、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。所謂減量化，是指在生產(chǎn)、流通和消費等過程中減少資源消耗和廢物產(chǎn)生。所謂再利用,是指將廢物直接作為產(chǎn)品或者經(jīng)修復(fù)、翻新、再制造后繼續(xù)作為產(chǎn)品使用，或者將廢物的全部或者部分作為其他產(chǎn)品的部件予以使用。所謂資源化，是指直接將廢物作為原料進行利用或者對廢物進行再生利用。

    通過上述界定，可以看出循環(huán)經(jīng)濟具有以下特征：

    第一，循環(huán)經(jīng)濟以“減量化、再利用、資源化”為主要內(nèi)容。

    第二，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟要求在生產(chǎn)、流通、消費的全過程進行。

    第三，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的主體包括政府、企業(yè)、公眾和行業(yè)協(xié)會等。

    第四，本法調(diào)整的是各類主體所進行的減量化、再利用、資源化活動。有的同志認為，循環(huán)經(jīng)濟是一種發(fā)展模式，應(yīng)當(dāng)在法律中將活動改為模式。法理認為，法律所規(guī)范的，只能是主體所從事的行為、活動，而不能是一種經(jīng)濟發(fā)展模式。

    明確了循環(huán)經(jīng)濟的概念，也就將本法的調(diào)整范圍確定下來了。

    草案關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟概念的確定，既與國際上的“3R”原則相吻合，又有全國人大批準(zhǔn)的“十一五”規(guī)劃關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟的表述作依據(jù)，又和實踐中的做法相一致，因此受到專家和實際工作者的一致贊同。

    三、關(guān)于草案的框架結(jié)構(gòu)

    循環(huán)經(jīng)濟法的框架如何構(gòu)建，這是草案起草中爭論較大的問題之一。對循環(huán)經(jīng)濟立法框架模式的選擇，在討論中有多種意見，但都不夠理想。幾經(jīng)反復(fù)，現(xiàn)將草案框架作了如下設(shè)計：

    第一章是總則。主要對事關(guān)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟全局的、重大的、原則性的事項進行規(guī)定，包括：立法目的、循環(huán)經(jīng)濟的定義、法律適用范圍、基本方針、原則、管理體制、循環(huán)經(jīng)濟宣傳教育、循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展示范、循環(huán)經(jīng)濟的公眾參與等。

    第二章是基本管理制度。主要規(guī)定了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的基本法律制度，如規(guī)劃制度、總量控制制度、循環(huán)經(jīng)濟評價考核制度、以生產(chǎn)者為主的責(zé)任延伸制度、重點企業(yè)管理制度、統(tǒng)計制度等。

    第三章是減量化。主要規(guī)定了產(chǎn)業(yè)政策、對設(shè)計的要求、工業(yè)節(jié)水、工業(yè)節(jié)油、開采礦產(chǎn)資源的要求、對建筑的要求、農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟、公共機構(gòu)節(jié)約、城市生活節(jié)約、服務(wù)性行業(yè)節(jié)約和一次性消費品的控制等。

    第四章是再利用和資源化。主要規(guī)定了區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟、工業(yè)廢物綜合利用、工業(yè)循環(huán)用水、余熱余壓綜合利用、建筑廢物綜合利用、廢物回收、資質(zhì)管理、再制造、生活垃圾資源化等。

    還考慮到減量化、再利用和資源化既發(fā)生在生產(chǎn)過程，又體現(xiàn)在流通、消費過程，故將第三章和第四章各分為兩節(jié)，第一節(jié)規(guī)范生產(chǎn)過程中的減量化、再利用、資源化，第二節(jié)規(guī)范流通、消費過程中的減量化、再利用、資源化。

    第五章是激勵措施，第六章是法律責(zé)任，第七章是附則。

    這樣設(shè)計草案的框架，結(jié)構(gòu)合理，邏輯清晰，能夠準(zhǔn)確體現(xiàn)出立法的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，可以涵括各項主要制度，并且便于操作和遵守。

    四、關(guān)于主要管理制度

    草案建立的主要管理制度包括：

    一是循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃制度。草案第十二條從兩方面對循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃制度作了規(guī)定：首先要求縣級以上人民政府編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及城鄉(xiāng)建設(shè)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展等規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)明確發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的目標(biāo)和要求；其次要求有關(guān)政府專門制定循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，并規(guī)定了編制循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的程序，并明確提出規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括資源產(chǎn)出率、廢物再利用和資源化率等具體指標(biāo)。

    在我國，從事各項事業(yè)都要先制定規(guī)劃，有了規(guī)劃才有項目和資金。規(guī)劃是前提和基礎(chǔ)。循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃是國家對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)、重點任務(wù)和保障措施等進行的安排和部署，是政府進行評價考核并實施鼓勵、限制或禁止措施的重要依據(jù)。因此，本法對規(guī)劃的編制提出明確要求，具有重大意義。

    二是抑制資源浪費和污染物排放的總量調(diào)控制度。草案第十三條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)上級人民政府制定的本行政區(qū)域主要污染物排放總量控制指標(biāo)和建設(shè)用地、生產(chǎn)用水總量控制指標(biāo)，規(guī)劃和調(diào)整本行政區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展�！辈⒁�求建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)符合本行政區(qū)域的總量控制指標(biāo)。

    當(dāng)前，經(jīng)濟工作中的一個突出矛盾，是一些地方的經(jīng)濟增長是建立在過度消耗資源和污染環(huán)境的基礎(chǔ)上。受資源和環(huán)境容量的限制，這種發(fā)展方式難以為繼，對這種不可持續(xù)的發(fā)展方式必須要有必要的總量控制措施。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟實施減量化，應(yīng)首先在源頭上建立一種總量控制的“倒逼”機制，即以資源和環(huán)境的容量為限度，迫使企業(yè)在節(jié)能減排降污上下功夫。為推動各地和企業(yè)按照國家的要求，根據(jù)本地的資源和環(huán)境承載能力安排產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟規(guī)模，積極主動地采取節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、減排等循環(huán)經(jīng)濟措施，草案創(chuàng)設(shè)了抑制資源浪費和污染物排放的總量調(diào)控制度，這有助于真正實現(xiàn)“增產(chǎn)不增污”、“增產(chǎn)不增水”。

    三是循環(huán)經(jīng)濟評價考核制度。草案第十四條規(guī)定國務(wù)院經(jīng)濟綜合宏觀調(diào)控部門會同國務(wù)院統(tǒng)計、環(huán)境保護等有關(guān)主管部門建立循環(huán)經(jīng)濟評價指標(biāo)體系。上級人民政府根據(jù)前款規(guī)定的循環(huán)經(jīng)濟主要評價指標(biāo)，對下級人民政府發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的狀況定期進行考核，并將考核結(jié)果作為評價地方人民政府行政領(lǐng)導(dǎo)政績的重要依據(jù)。國務(wù)院和縣級以上地方人民政府向同級人民代表大會報告政府工作時，應(yīng)當(dāng)同時報告循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展工作。

    循環(huán)經(jīng)濟評價考核體系是評價區(qū)域或者企業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)，也是對區(qū)域社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r進行綜合評價的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。建立循環(huán)經(jīng)濟評價考核制度，有助于解決過去以GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）指標(biāo)作為考核地方領(lǐng)導(dǎo)政績的主要標(biāo)準(zhǔn)的弊端，也有助于解決當(dāng)前對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r評價標(biāo)準(zhǔn)不一等問題，從而為區(qū)域和企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟提供科學(xué)的基礎(chǔ)。循環(huán)經(jīng)濟評價考核體系制度的建立需要以準(zhǔn)確的統(tǒng)計核算制度為前提。循環(huán)經(jīng)濟指標(biāo)體系既是考核政府發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟績效的重要依據(jù)，又是政府為企業(yè)提供資金傾斜、技術(shù)支持、稅收優(yōu)惠的主要參考。循環(huán)經(jīng)濟法應(yīng)當(dāng)對循環(huán)經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)和考核體系的制定主體、基本準(zhǔn)則和法律效力等進行規(guī)定，并將之貫穿于其他法律制度的運行過程中。循環(huán)經(jīng)濟評價考核體系應(yīng)當(dāng)包括資源生產(chǎn)率、循環(huán)利用率、最終填埋量等具體指標(biāo)。

    四是以生產(chǎn)者為主的責(zé)任延伸制度。草案第十五條區(qū)分不同情況，對生產(chǎn)者等主體在產(chǎn)品廢棄后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的回收、利用、處置等責(zé)任作了明確規(guī)定。

    在傳統(tǒng)的法律領(lǐng)域，產(chǎn)品的生產(chǎn)者只對產(chǎn)品本身的質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任，但現(xiàn)代生產(chǎn)者還應(yīng)依法承擔(dān)產(chǎn)品廢棄后的回收、利用、處置等責(zé)任。也就是說，生產(chǎn)者的責(zé)任已經(jīng)從單純的生產(chǎn)階段、產(chǎn)品使用階段逐步延伸到產(chǎn)品廢棄后的回收、利用和處置階段，相應(yīng)對其設(shè)計也提出了更高的要求。這種生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度在一些國家立法中得到了確立，并經(jīng)實踐證明具有積極意義。

    五是對高耗能、高耗水企業(yè)的管理。草案第十六條規(guī)定，國家對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、建筑、造紙、印染等行業(yè)內(nèi)，年綜合能源消費量、用水量超過國家規(guī)定總量的重點企業(yè)，實行重點管理制度。重點企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定嚴于國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的能耗和水耗企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并按規(guī)定進行審核。

    我國目前正處在工業(yè)化加速發(fā)展的階段，鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、建筑、造紙、印染等主要工業(yè)行業(yè)資源消耗高，資源利用效率低，污染物排放量大，其中的大企業(yè)在資源消耗中又占很大比重。為了保證節(jié)能減排的各項規(guī)劃目標(biāo)得以實現(xiàn)，當(dāng)前和今后一個時期對重點行業(yè)的高耗能、高耗水企業(yè)進行重點管理是十分必要的。抓住了這些重點企業(yè)，就等于抓住了資源節(jié)約和循環(huán)利用的關(guān)鍵。這樣規(guī)定，與標(biāo)準(zhǔn)化法的規(guī)定精神也是一致的。

    六是產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)范和引導(dǎo)。草案第十八條規(guī)定，國家產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)符合發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的要求；國務(wù)院經(jīng)濟綜合宏觀調(diào)控部門會同國務(wù)院環(huán)境保護等有關(guān)主管部門，定期發(fā)布鼓勵、限制和淘汰的技術(shù)、工藝、設(shè)備、材料和產(chǎn)品名錄；禁止生產(chǎn)、進口或者采用列入淘汰名錄的技術(shù)、工藝、設(shè)備、材料和產(chǎn)品；有關(guān)部門要對名錄制度的實施情況進行監(jiān)督。

    產(chǎn)業(yè)政策不僅是促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有效手段，更是政府規(guī)范和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要依據(jù)，對淘汰落后技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品，指導(dǎo)市場準(zhǔn)入也有重要作用。草案的這個規(guī)定，強化了國家產(chǎn)業(yè)政策對循環(huán)經(jīng)濟的支持。

    七是激勵措施。草案專設(shè)第五章，對激勵政策作了比較具體的規(guī)定，主要包括：建立循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展專項資金（第四十三條）；對循環(huán)經(jīng)濟重大科技攻關(guān)項目實行財政支持（第四十四條）；對促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的活動給予稅收優(yōu)惠（第四十五條）；對有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟項目實行投資傾斜（第四十六條）；實行有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的價格、收費等政策措施（第四十七條）。

    促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，僅靠行政強制手段是不夠的，必須依法建立合理的激勵機制，調(diào)動各行各業(yè)各類主體的積極性，激勵他們走循環(huán)經(jīng)濟的道路。草案關(guān)于激勵措施的規(guī)定，有利于調(diào)動企業(yè)和地方的能動性，積極主動地發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。

    八是法律責(zé)任制度。草案專設(shè)法律責(zé)任一章，對各類主體不履行法定義務(wù)的行為規(guī)定了相應(yīng)的罰則，以保障循環(huán)經(jīng)濟法的有效實施。這是循環(huán)經(jīng)濟法“具有硬約束”的根源所在。

    五、減量化與再利用、資源化的關(guān)系

    有的同志對減量化與再利用、資源化之間的關(guān)系存在模糊認識，認為既然制定循環(huán)經(jīng)濟法，那就要以廢物循環(huán)利用即再利用、資源化為重點，以提高物質(zhì)循環(huán)利用率為核心。實踐中我們看到，在開展廢物再利用、資源化的過程中也要耗費資源，也要產(chǎn)生一定的環(huán)境污染。如果不計成本，不考慮代價，其結(jié)果可能是廢物被循環(huán)利用了，但卻消耗了更多的其他資源并產(chǎn)生二次污染，在經(jīng)濟效益與環(huán)境保護兩個方面都得不償失，違背了開展廢物再利用、資源化的初衷。

    我國進行循環(huán)經(jīng)濟立法一定要從實際出發(fā)。在減量化與再利用、資源化的關(guān)系問題上，我們既要吸收發(fā)達國家的經(jīng)驗，更要考慮我國的基本國情。日本、德國等發(fā)達國家因處于后工業(yè)化時代，資源利用效率已經(jīng)很高，前端減量化的潛力相對較小，這些國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟側(cè)重于資源的再生利用（日本稱之為“靜脈產(chǎn)業(yè)”）；而我國正處于工業(yè)化高速發(fā)展階段，能耗、物耗普遍較高，前端減量化的潛力很大，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)特別強調(diào)減量化。在我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，減量化是重點，是基礎(chǔ)，首先要盡可能減量化。因此，草案規(guī)定：發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟應(yīng)當(dāng)在技術(shù)可行、經(jīng)濟合理和環(huán)境友好的前提下，按照減量化優(yōu)先的原則實施。

    為了切實降低發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的成本，使設(shè)計的產(chǎn)品盡可能節(jié)約資源，盡可能便于重復(fù)利用和循環(huán)使用，草案還建立了生態(tài)設(shè)計制度，規(guī)定：從事工藝、設(shè)備、產(chǎn)品及包裝物設(shè)計的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照節(jié)能降耗和削減污染物的要求，優(yōu)先選擇易降解、易回收、易拆解、無毒、無害或者低毒、低害的材料和設(shè)計方案。

    六、循環(huán)經(jīng)濟與環(huán)境保護之間的關(guān)系

    草案中有一些條款專門規(guī)定了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟時必須遵守的環(huán)境保護要求。

    第五條規(guī)定：發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟應(yīng)當(dāng)在技術(shù)可行、經(jīng)濟合理和環(huán)境友好的前提下，按照減量化優(yōu)先的原則實施。在廢物再利用和資源化過程中，應(yīng)當(dāng)保證產(chǎn)品質(zhì)量，防止產(chǎn)生再次污染。

    第三十七條第三款規(guī)定：廢物回收交易市場應(yīng)當(dāng)符合國家環(huán)境保護、安全、消防等規(guī)定。

    第四十二條第二款規(guī)定：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)支持企業(yè)建設(shè)污泥資源化利用和處置設(shè)施，提高污泥綜合利用水平，防止產(chǎn)生再次污染。

    第二十九條規(guī)定：新建和改造各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，必須進行環(huán)境影響評價，并采取生態(tài)保護和污染控制措施，確保本區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量達到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

    作出上述規(guī)定有著很強的針對性。有的人認為，既然發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是構(gòu)建“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會的重要途徑，那么，在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的時候，就可以不受環(huán)境保護法律的制約。在實踐中，有的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)成了高耗能和高污染產(chǎn)業(yè)的樂園，成了破壞環(huán)境藏污納垢的場所。因此，對這種打著發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的旗號干著破壞環(huán)境的行為必須引起高度注意。

    為保證循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展符合環(huán)境保護的要求，草案明確規(guī)定了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟與環(huán)境保護之間的關(guān)系，明確了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟必須服從于環(huán)境保護的目標(biāo)，必須接受環(huán)境保護主管部門的監(jiān)督管理。草案特別強調(diào)：新建和改造各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，必須進行環(huán)境影響評價，并采取生態(tài)保護和污染控制措施，確保本區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量達到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。這些規(guī)定，對于保障循環(huán)經(jīng)濟沿著正確的方向發(fā)展具有重大意義。