——訪《能源法》起草專家組副組長(zhǎng)葉榮泗
走完規(guī)定程序之后,《能源法》最樂(lè)觀的出臺(tái)時(shí)間也要到2009年。這部能源領(lǐng)域的基本大法,仍然面臨著來(lái)自國(guó)內(nèi)外的諸多爭(zhēng)議。
業(yè)界千呼萬(wàn)喚、期待已久的《能源法》終將“定胎成形”。10月25日,國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、《能源法》起草專家組組長(zhǎng)徐錠明透露,《能源法》正式稿修訂完畢,已印發(fā)200份發(fā)往各地征求意見(jiàn)。
對(duì)這部法律,人們期待得實(shí)在太久了。20世紀(jì)80年代、90年代,《能源法》的起草曾兩次動(dòng)議,但都無(wú)疾而終。直到2005年,溫家寶總理就起草工作親自做出批示,《能源法》起草才正式駛上“快車道”。此后,《能源法》草稿前后經(jīng)歷大大小小幾十次修改,爭(zhēng)論依然很多。據(jù)了解,在今年年初國(guó)家能源辦舉辦的新春聯(lián)歡會(huì)上,直接參與起草的部分專家一起朗誦了毛主席的《七律?長(zhǎng)征》,以此宣誓完成此項(xiàng)工作的決心和勇氣。
近日,記者對(duì)中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《能源法》起草專家組副組長(zhǎng)葉榮泗先生進(jìn)行了專訪,就大家關(guān)心的《能源法》相關(guān)問(wèn)題作出解答。
工作進(jìn)度
記者:葉會(huì)長(zhǎng)您好!《能源法》目前是不是已經(jīng)基本定型?
葉榮泗:根據(jù)我國(guó)《立法法》,全國(guó)人大和其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán),法律的制定權(quán)在全國(guó)人大和其常委會(huì),國(guó)務(wù)院有制定行政法規(guī)和向全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案的權(quán)利。《能源法》的立法工作,目前還處在國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的起草階段。自2006年初開(kāi)始,經(jīng)過(guò)將近兩年的時(shí)間,從最開(kāi)始的重點(diǎn)問(wèn)題研究到形成工作稿大綱,到工作稿的一稿、二稿、三稿、四稿,然后是討論稿,現(xiàn)在形成的是征求意見(jiàn)稿。這個(gè)征求意見(jiàn)稿是相對(duì)完整的,有15章132條,在十幾天之前已經(jīng)發(fā)到各個(gè)省市自治區(qū)和有關(guān)部門、單位去征求意見(jiàn)了。
記者:這次征求意見(jiàn)的主要對(duì)象是誰(shuí)呢?
葉榮泗:征求意見(jiàn)的對(duì)象主要是這樣四類:一是各個(gè)省、市、自治區(qū)政府。二是中央的有關(guān)單位,特別是《能源法》起草組的15個(gè)部、委、辦,包括國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的十二個(gè)、全國(guó)人大的兩個(gè)、再加上中央編委辦公室。三是各個(gè)全國(guó)性的能源行業(yè)協(xié)會(huì)。四是大能源企業(yè)集團(tuán),像中國(guó)石油、中國(guó)石化等等。
記者:下一步還會(huì)向哪些人征求意見(jiàn)?
葉榮泗:民營(yíng)企業(yè)也很關(guān)心這部法律。民企怎么進(jìn)來(lái)?民營(yíng)資本怎么進(jìn)入市場(chǎng)?門檻怎么樣?合法權(quán)益能不能受到保護(hù)?對(duì)此,國(guó)家能源辦準(zhǔn)備召開(kāi)一個(gè)座談會(huì),專門向民營(yíng)企業(yè)征求意見(jiàn)。下一步還要開(kāi)一個(gè)面向全國(guó)人大代表的征求意見(jiàn)會(huì),邀請(qǐng)了部分人大專門委員會(huì)的委員和能源行業(yè)的人大代表參加。
除此之外,可能還會(huì)請(qǐng)國(guó)際專家來(lái)提意見(jiàn)。今年4月27日,在釣魚(yú)臺(tái)國(guó)賓館開(kāi)了一個(gè)《能源法》國(guó)際研討會(huì),但是那個(gè)時(shí)候只是有了一個(gè)框架,法律文本的稿子沒(méi)有出來(lái),參會(huì)的國(guó)外專家也只能介紹介紹美國(guó)、歐盟、日本、韓國(guó)、南非等等國(guó)家和地區(qū)的做法,F(xiàn)在有了成型的草稿,已經(jīng)有國(guó)際組織的專家表示要提出他們的正式意見(jiàn)。這是好事!據(jù)我所知,國(guó)家能源辦在牽頭做這個(gè)事的時(shí)候,也希望能廣開(kāi)言路,聽(tīng)聽(tīng)方方面面的不同意見(jiàn)。
記者:會(huì)不會(huì)向全社會(huì)公布,向普通社會(huì)公眾征求意見(jiàn)呢?
葉榮泗:會(huì)的,這是遲早的事情。
記者:具體是什么時(shí)候呢?有消息說(shuō)是在11月底,是這樣的嗎?
葉榮泗:這個(gè)不好說(shuō),只能說(shuō)是目前正在做準(zhǔn)備。這里面有些“講究”。因?yàn)榘讶墓汲鋈,這是一個(gè)大的動(dòng)作,內(nèi)部要走一定的程序。
從我作為一個(gè)專家來(lái)看,向社會(huì)征求意見(jiàn)對(duì)搞好我們這部法律的起草是很有好處的,符合民主立法、科學(xué)立法的精神,也不會(huì)違反《立法法》的有關(guān)規(guī)定。所以我倒覺(jué)得,不一定非要等到人大立法的時(shí)候再向公眾征求意見(jiàn)。
出臺(tái)時(shí)間
記者:按照目前的進(jìn)度,是不是在年內(nèi)就有望提交國(guó)務(wù)院審議?
葉榮泗:按照原定計(jì)劃,是要在今年年底前形成送審稿,報(bào)送國(guó)務(wù)院審議。這個(gè)征求意見(jiàn)稿發(fā)送出去之后,特別是向社會(huì)公布之后,肯定會(huì)有很多意見(jiàn)。把這些不同的意見(jiàn)收集、反饋回來(lái),怎么也要個(gè)把月時(shí)間,差不多就到了12月,再參照這些意見(jiàn)做修改,時(shí)間就非常緊迫了。
記者:那么,據(jù)您估計(jì),《能源法》大概什么時(shí)候可以出臺(tái),成為正式法律?
葉榮泗:從能源問(wèn)題的重要性和緊迫性來(lái)看,從國(guó)家要完善有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系來(lái)說(shuō),制定《能源法》都是很必要、很緊迫的。早在30多年前,小平同志就講能源問(wèn)題是中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“瓶頸”,要搞四個(gè)現(xiàn)代化,能源方面搞不好就會(huì)耽誤。我國(guó)的能源面臨的挑戰(zhàn)非常大,石油在保障中國(guó)能源安全上又占有特別重要的位置,如果在法律上沒(méi)有基本的制度來(lái)解決這些問(wèn)題,將是一個(gè)很大缺陷,F(xiàn)在的《能源法》征求意見(jiàn)稿還有許多不足的地方。這不是修改法,而是創(chuàng)制法,如果三五年能夠出來(lái)就算比較快了。有些大的問(wèn)題必須把它規(guī)定好,雖然不可能十全十美,但至少要能夠體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀,遵循規(guī)律,符合國(guó)情,有所創(chuàng)新,可供操作,適用管用。所以不可能太容易。
黨的十七大剛開(kāi)過(guò),明年初就要進(jìn)行政府換屆,我預(yù)計(jì),一些政府機(jī)構(gòu)將會(huì)發(fā)生變化。這就出現(xiàn)了下一屆政府會(huì)將《能源法》放在什么位置的問(wèn)題。我相信明年換屆后的政府也會(huì)非常重視此事,即使這樣,明年一年的時(shí)間也很緊張。再報(bào)送到全國(guó)人大,如果是全國(guó)人大常委會(huì)立法,一般也要經(jīng)過(guò)三讀程序,每讀之間至少要三個(gè)月。在人大或人大常委會(huì)十分重視、及時(shí)列入立法計(jì)劃的情況下,最快也只能到后年。許多人包括我們參與立法的人都希望2008年就能出來(lái),但實(shí)際情況是2009年能出來(lái)就很不錯(cuò)了。
注重借鑒
記者:有消息說(shuō),我國(guó)《能源法》的起草受美國(guó)《能源法政策法—2005》影響很大,是這樣的嗎?
葉榮泗:美國(guó)的2005年能源政策法出臺(tái)確實(shí)在一定程度上對(duì)我國(guó)《能源法》的研究、起草起了推動(dòng)作用。
美國(guó)的綜合性能源政策法自1992年頒布以后,一直沒(méi)有修訂和頒布新的,直到2005年,才出來(lái)這么一個(gè)1720多頁(yè)420多條的能源政策法。頒布時(shí)正值我們?cè)谘芯俊爸袊?guó)能源法律體系建設(shè)”的課題,就及時(shí)把它的主要內(nèi)容作了一些翻譯和整理,然后又召開(kāi)了一個(gè)高層研討會(huì),結(jié)合中國(guó)能源立法的實(shí)際,進(jìn)行比較分析,找出我們的不足,并以中國(guó)能源法研究會(huì)的名義向有關(guān)政府部門提出了盡快起草我國(guó)綜合性能源法的建議。
從政府決策層面來(lái)講,也與美國(guó)能源政策法出臺(tái)的影響有一定的聯(lián)系。當(dāng)時(shí)溫家寶總理是看到了一份有關(guān)美國(guó)能源法的報(bào)告后做出批示的,要求立即研究起草能源法。
在實(shí)際工作中,我們也注意借鑒包括美國(guó)能源政策法在內(nèi)的國(guó)際能源立法經(jīng)驗(yàn)。比如在立法理念、謀篇布局方面,又比如在清潔能源發(fā)展,能源安全保障,科技進(jìn)步,應(yīng)對(duì)氣候變化等等內(nèi)容方面。但美國(guó)的能源法律體系屬于英美法系,美國(guó)的國(guó)體、政體和立法體制與我國(guó)有諸多不同,有很多東西我們是只可借鑒,不能抄襲。
記者:《美國(guó)能源政策法—2005》非常重視可操作性。我國(guó)許多法律規(guī)定恰恰過(guò)于原則,可操作性欠缺。能源法在可操作性方面是否有所突破?
葉榮泗:《能源法》是我國(guó)能源領(lǐng)域的一部基礎(chǔ)性法律,主要規(guī)定一些基礎(chǔ)性的制度和一些重大問(wèn)題的規(guī)范,我們不可能做到美國(guó)能源政策法那樣細(xì)。從中國(guó)的法律體系來(lái)講,法律中原則性的東西比較多,操作性相對(duì)較差。操作主要靠行政法規(guī)和規(guī)章,甚至靠一些政府“紅頭”文件來(lái)配套,來(lái)保障法律的實(shí)施。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)過(guò)分倚重對(duì)能源的政策調(diào)整,過(guò)多依靠政策性“紅頭”文件來(lái)規(guī)范,這種狀況應(yīng)當(dāng)加以改變,實(shí)際上在一些新修訂的法律中已經(jīng)有了改變。在這方面,《能源法》也力圖有所突破和創(chuàng)新,目前的征求意見(jiàn)稿在可操作性上也下了相當(dāng)?shù)墓Ψ颉2贿^(guò)有些問(wèn)題爭(zhēng)議比較大,做起來(lái)也比較難。我一直主張?jiān)凇赌茉捶ā分幸袔讉(gè)閘口性的量化指標(biāo),比如能耗降低、清潔能源比重、農(nóng)村電氣化水平、能源儲(chǔ)備天數(shù)等。大家都說(shuō)我國(guó)能源結(jié)構(gòu)不合理、清潔能源比重低,就想要規(guī)定清潔能源的比重到本法實(shí)施后的多少年內(nèi)不低于多少,至于相關(guān)部門如何調(diào)控,法律不應(yīng)當(dāng)規(guī)定那么細(xì)。如果最后沒(méi)有達(dá)到目標(biāo),就應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大說(shuō)明理由,對(duì)很重大的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)實(shí)行問(wèn)責(zé)。但實(shí)際上很難寫(xiě)進(jìn)去。
法律協(xié)調(diào)
記者:在能源領(lǐng)域,目前已經(jīng)有《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》四部單行法。《能源法》和它們是什么關(guān)系?如果發(fā)生矛盾,如何協(xié)調(diào)?
葉榮泗:這涉及《能源法》的定位問(wèn)題。按照《立法法》的要求,它們是不能矛盾的。我國(guó)的《能源法》是在你所點(diǎn)到的幾部能源單行法律和有關(guān)資源法律體系、環(huán)境保護(hù)法律體系比較完備的基礎(chǔ)上根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要決定起草的。目前,各方面對(duì)《能源法》是能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律是有共識(shí)的。從某種意義上說(shuō),《能源法》是調(diào)整我國(guó)能源開(kāi)發(fā)利用和管理活動(dòng)諸多法律關(guān)系的“龍頭法”和“小憲法”!赌茉捶ā泛蛦涡蟹ǜ饔懈鞯牡匚缓凸δ。涉及能源領(lǐng)域全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的一些重大問(wèn)題、涉及能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度與規(guī)則,以及單行法難以解決的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由《能源法》來(lái)調(diào)整,其他專門性的問(wèn)題由單行法律去解決。單行法的制定和修改應(yīng)當(dāng)遵循《能源法》的基本精神和基本規(guī)定,如果出現(xiàn)一些沖突,《能源法》應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)基礎(chǔ)性的依據(jù)。
我們的思路是要“全面涵蓋,突出重點(diǎn),注重協(xié)調(diào)”。所謂“全面涵蓋”,就是涵蓋我國(guó)能源領(lǐng)域的行為與活動(dòng),包括能源開(kāi)發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、運(yùn)輸供應(yīng)、貿(mào)易消費(fèi)、利用節(jié)約等諸多環(huán)節(jié),也包括發(fā)展與改革、國(guó)際合作、保障措施等諸多方面。但是,我們不是搞能源法典,不能面面俱到,包羅萬(wàn)象,《能源法》不能把單行法都給代替了。要突出解決能源領(lǐng)域的重點(diǎn)問(wèn)題,解決那些單行法律解決不了的問(wèn)題,解決事關(guān)能源安全、效率、環(huán)保方面的綜合性、戰(zhàn)略性、制度性大問(wèn)題,所以我們叫“突出重點(diǎn)”。第三點(diǎn)是“注重協(xié)調(diào)”。協(xié)調(diào)首先是與單行法律的協(xié)調(diào),主要靠一些綜合性制度、靠統(tǒng)一管理、靠全流程的規(guī)范和規(guī)定法定關(guān)系來(lái)協(xié)調(diào),體現(xiàn)《能源法》的統(tǒng)領(lǐng)作用。比如說(shuō)與《節(jié)約能源法》的關(guān)系,《能源法》是從能源的節(jié)約利用的角度來(lái)設(shè)計(jì)的,節(jié)能提效也是能源管理的重要內(nèi)容,《能源法》不可能不涉及到節(jié)能的問(wèn)題,但又不能簡(jiǎn)單重復(fù)《節(jié)約能源法》的規(guī)定,節(jié)能的問(wèn)題重點(diǎn)要靠《節(jié)約能源法》及法規(guī)、規(guī)章去解決。為此,在《能源法》中,除了規(guī)定“節(jié)能優(yōu)先”的總原則和在能源開(kāi)發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、供應(yīng)服務(wù)等環(huán)節(jié)中體現(xiàn)節(jié)能提效的規(guī)定之外,專設(shè)了“能源節(jié)約”一章來(lái)規(guī)定優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)節(jié)能,還有技術(shù)進(jìn)步的節(jié)能,管理節(jié)能、節(jié)能重點(diǎn)領(lǐng)域等等。 記者:除了能源法體系內(nèi)的這些法律外,還有一些體系外部的法律,比如《礦產(chǎn)資源法》、《反壟斷法》等等,《能源法》跟它們又是如何協(xié)調(diào)的呢?
葉榮泗:這是個(gè)涉及《能源法》與相關(guān)法律的協(xié)調(diào)問(wèn)題。我們理了理,涉及的相關(guān)法律主要的就有30多部。跟它們的協(xié)調(diào),我們提出了一個(gè)原則叫“不沖突、不替代、基本不重復(fù)”。比如說(shuō)是能源基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù),《刑法》及其他相關(guān)法中有所規(guī)定,這次征求意見(jiàn)稿里又做了規(guī)定,但是不是簡(jiǎn)單的重復(fù),在表述上有不同。又比如談能源不可能不談資源,談能源不可能不談環(huán)境,因?yàn)榄h(huán)境的問(wèn)題最終也是個(gè)能源問(wèn)題。我國(guó)可供開(kāi)發(fā)的能源資源十分有限,在實(shí)際開(kāi)發(fā)利用中存在開(kāi)發(fā)無(wú)序、資源利用率低,好多地方、企業(yè)在圈水、圈礦、圈資源,誰(shuí)拿走就是誰(shuí)的,國(guó)家所有權(quán)益流失或受到侵害的情形屢有發(fā)生,而現(xiàn)有法律存在一定的缺陷,《能源法》力圖根據(jù)《憲法》、《物權(quán)法》、《礦產(chǎn)資源法》的相關(guān)規(guī)定,在能源資源所有權(quán)及其實(shí)現(xiàn)方式上進(jìn)行必要的制度創(chuàng)新。
焦點(diǎn)問(wèn)題
記者:據(jù)我了解,《能源法》將引入多元產(chǎn)權(quán),做出這一設(shè)計(jì)的目的是什么?
葉榮泗:是這樣的。設(shè)計(jì)這樣一條,一個(gè)是要體現(xiàn)市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用。我們發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),首先要在能源領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。在總則中,我們就規(guī)定了“市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用”這樣一條法律原則。要保證這個(gè)原則的實(shí)現(xiàn),首先是產(chǎn)權(quán)要清晰。產(chǎn)權(quán)制度要搞多元化,不能完全是國(guó)有,F(xiàn)在煤炭和電力產(chǎn)權(quán)是中央、地方、外資、民營(yíng)都有。石油石化這一行業(yè),市場(chǎng)銷售基本上是放開(kāi)了,在煉化這一塊基本還是沒(méi)有外資、民營(yíng)的。規(guī)定能源投資產(chǎn)權(quán)多元化,就為多元主體進(jìn)入?yún)⑴c公平競(jìng)爭(zhēng)提供了條件。同時(shí),為了保證國(guó)有經(jīng)濟(jì)在關(guān)系國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全的重要領(lǐng)域的控制力,又規(guī)定了能源自然壟斷環(huán)節(jié)實(shí)行國(guó)有資本控股的產(chǎn)權(quán)制度,關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的能源領(lǐng)域?qū)嵭袊?guó)有獨(dú)資或國(guó)有資本控股的產(chǎn)權(quán)制度。國(guó)家控股也不能是越搞越大,最后弄成一家壟斷。必須引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。《能源法》就要制定一些規(guī)則,包括兼并重組的申報(bào)制度等,來(lái)規(guī)范企業(yè)的行為,保證公平競(jìng)爭(zhēng)。
記者:多年來(lái),中國(guó)能源行業(yè)長(zhǎng)期處于發(fā)改委、商務(wù)部、電監(jiān)會(huì)等部門多頭監(jiān)管的狀態(tài),而名義上分管能源工作的能源局僅是一個(gè)隸屬于國(guó)家發(fā)改委的司局級(jí)單位。因此,社會(huì)上對(duì)成立一個(gè)統(tǒng)一的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的呼聲一直很高。在《能源法》正式稿中,對(duì)這個(gè)問(wèn)題是如何規(guī)定的?
葉榮泗:是的,目前我們的能源管理主體比較分散,各部門不協(xié)調(diào)、扯皮的事情時(shí)有發(fā)生,影響到能源管理的效率。企業(yè)、政府都有好多的意見(jiàn)。對(duì)能源管理的問(wèn)題,《能源法》中有相應(yīng)的制度規(guī)定,國(guó)家要按照“統(tǒng)一管理,分級(jí)負(fù)責(zé),責(zé)權(quán)一致”的原則來(lái)加強(qiáng)和規(guī)范能源管理。
從主體上來(lái)講,要有一個(gè)能源主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)的能源管理,其他相關(guān)的部門協(xié)同管理。要賦予能源主管部門必要的職權(quán),要有手段去管理,F(xiàn)在只是說(shuō)要有統(tǒng)一的能源主管部門,還不清楚到底是成立新的能源管理部門還是由現(xiàn)在的那個(gè)部門來(lái)主管,我想待政府換屆之后就清楚了。
要把政策的制定和市場(chǎng)的監(jiān)管適當(dāng)?shù)胤珠_(kāi),最后形成的是有政府的主管部門、協(xié)管部門和獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu),還有行業(yè)協(xié)會(huì)的自律性管理、公眾參與能源重大決策的大管理格局。有權(quán)力必須有責(zé)任,有權(quán)利必須要有義務(wù)。要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督,原來(lái)我們?cè)O(shè)想建立若干重大問(wèn)題的報(bào)告制度,現(xiàn)在主要體現(xiàn)在人大監(jiān)督和行政層級(jí)監(jiān)督的有關(guān)條款中。《能源法》構(gòu)建了一套全面的監(jiān)督、管理體系。
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