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礦產(chǎn)資源稅費制度存在問題與改革

2007/11/22 13:16:24       

[摘要]本文從礦產(chǎn)資源稅費制度構(gòu)成和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)經(jīng)濟主體間利益關(guān)系角度,對現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度存在問題進行了全面分析。并在此基礎(chǔ)上對礦產(chǎn)資源稅費制度的改革與完善進行了探討。

  近幾年礦產(chǎn)品價格的高位運行,既暴露了現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度存在的問題,也為礦產(chǎn)資源稅費制度改革帶來了新的契機。

  一、現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度構(gòu)成

  礦產(chǎn)資源稅費是對礦產(chǎn)資源開發(fā)活動專門征收的稅費,不包括對各行業(yè)普遍征收的稅費(如增值稅和所得稅等)。礦產(chǎn)資源稅費制度是調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用各相關(guān)經(jīng)濟主體間利益關(guān)系的財政稅收制度,既包括具體稅費項目的設(shè)置、定性、計征方法和征管制度,也包括稅費收入的分配與使用制度。

  1949年新中國成立之后,我國建立起了礦產(chǎn)資源國有國營為主、無償使用的礦產(chǎn)資源經(jīng)濟體制,國家集社會管理者、礦產(chǎn)資源所有者、投資經(jīng)營者等多重身份于一身,相關(guān)利益均體現(xiàn)為國有企業(yè)利潤。因此,計劃經(jīng)濟時期不存在調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)主體間利益關(guān)系的礦產(chǎn)資源稅費制度。礦產(chǎn)資源稅費制度的發(fā)展始于19世紀80年代初,到目前為止礦產(chǎn)資源稅費制度有如下幾個方面:

  第一,調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源所有者與開發(fā)投資經(jīng)營者即礦業(yè)企業(yè)利益關(guān)系的礦區(qū)使用費和礦產(chǎn)資源補償費。礦區(qū)使用費是最早(1982年)設(shè)立的礦產(chǎn)資源稅費,用于對外合作開采海洋石油資源;礦產(chǎn)資源補償費根據(jù)1986年《礦產(chǎn)資源法》設(shè)立,但真正實施則始于1 994年。礦區(qū)使用費和礦產(chǎn)資源補償費,均按礦產(chǎn)量或收益的比例征收;目前礦產(chǎn)資源補償費收入由中央與省按比例分成。

  第二,資源稅。于1984年開始征收,目的在于調(diào)節(jié)礦山級差收益,促進企業(yè)之間公平競爭。資源稅最初是一種累進制的超額利潤稅,1 986年起石油資源稅實行按產(chǎn)量定額征收。1 993年12月的《中華人民共和國資源稅暫行條例》規(guī)定,按產(chǎn)量定額計征資源稅.根據(jù)分稅制原則資源稅成為地方稅種。

  第三,礦業(yè)權(quán)有償使用費。包括探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費和價款,根據(jù)1996年《礦產(chǎn)資源法》確立。探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費按礦區(qū)面積實行定額收費,由國家出資探明礦產(chǎn)地的探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款按評估的礦業(yè)權(quán)價格收取。2006年,財政部、國土資源部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)價款收入管理有關(guān)事項的通知》,首次明確劃分了探礦權(quán)采礦權(quán)價款收入中央與地方的分成比例,即從2006年9月1日始,國家出資形成的探礦權(quán)采礦權(quán)價款收入按固定比例分成,20%歸中央,80%歸地方所有。

  第四,從2006年3月26日起,對石油開采企業(yè)征收石油特別收益金。起征點為40美元/桶,累進征收,最高征收率為40%;石油特別收益金作為國家非稅收入,納入國家財政預(yù)算管理,其中相關(guān)部分用于消費者補貼。

  第五,2006年4月國務(wù)院以山西省作為煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點,批準山西省征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、提取礦山環(huán)境治理恢復保證金和建立煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金,旨在調(diào)節(jié)煤炭資源開發(fā)負外部性所涉及相關(guān)利益關(guān)系,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

  二、現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度存在的問題

  (一)礦產(chǎn)資源稅費體系所調(diào)節(jié)的利益關(guān)系混淆,與稅費性質(zhì)相違

  在市場經(jīng)濟條件下,礦山級差收益應(yīng)通過礦租的級差性調(diào)節(jié)歸礦產(chǎn)資源所有者所有。雖然現(xiàn)行制度規(guī)定對應(yīng)稅礦資源征收資源稅,但將資源稅的目的定為“調(diào)節(jié)部分礦種礦山企業(yè)的級差收益”,顯然與礦產(chǎn)資源補償費所調(diào)節(jié)的利益關(guān)系相混淆,F(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度有關(guān)法規(guī)中,將礦產(chǎn)資源補償費、礦權(quán)使用費和礦權(quán)價款均歸入礦產(chǎn)資源有償使用范疇,明確為調(diào)節(jié)國家作為礦產(chǎn)資源所有者與礦業(yè)權(quán)人之間的利益關(guān)系。但礦業(yè)權(quán)價款所調(diào)節(jié)的應(yīng)是探明礦產(chǎn)地的地質(zhì)勘查投資者與其他勘探開發(fā)投資者間的利益關(guān)系,而不是調(diào)節(jié)國家作為礦產(chǎn)資源所有者與礦業(yè)權(quán)人的利益關(guān)系。

 。ǘ┑V產(chǎn)資源稅費水平低,計征依據(jù)不科學,征收主體錯位

  據(jù)有關(guān)研究,2003年山西電煤最低價為60元/噸,最高的主焦煤為400元/噸,價差達340元,而調(diào)節(jié)級差收入的煤炭資源稅定額僅為0.3元/噸~5元/噸。顯然,現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費水平極低,對相關(guān)利益關(guān)系的調(diào)節(jié)沒有實質(zhì)意義。礦產(chǎn)資源補償費計征公式中的開采回采率系數(shù),是難以科學計算的和非經(jīng)濟的因素,執(zhí)行中會產(chǎn)生尋租腐敗和征收的高成本。體現(xiàn)國家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益的礦產(chǎn)資源補償費和礦業(yè)權(quán)價款,目前由政府行政管理部門以行政的或計劃的方式確定,是以行政方式代替市場機制調(diào)節(jié)相關(guān)利益關(guān)系。煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點中專項基金的提取及分配使用,仍是計劃經(jīng)濟體制下政府以基金的計劃分配和直接控制礦業(yè)企業(yè)經(jīng)營決策的方式。

 。ㄈ┑V產(chǎn)資源稅費制度設(shè)計目標錯位

  礦產(chǎn)資源稅費制度的主旨是調(diào)節(jié)和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)利益關(guān)系,然而在礦產(chǎn)資源稅費制度及其宣傳中往往將礦產(chǎn)資源稅費的征收與提高資源開采利用率相聯(lián)系。事實上,礦產(chǎn)資源開發(fā)利用效率,主要取決于礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的合理性和有效性、國有或公有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)委托代理關(guān)系治理結(jié)構(gòu)的科學性,以及礦業(yè)權(quán)市場的競爭性。雖然礦產(chǎn)資源稅費制度也是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的重要組成部分,目前礦產(chǎn)資源稅費政策多變和不規(guī)范也是導致礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序混亂、資源利用效率低下的因素,但其不是主要因素。為促進資源合理開發(fā),政策制定者力圖把礦產(chǎn)資源補償費征收與礦產(chǎn)儲量資源實際采收率與額定采收率掛鉤。而礦產(chǎn)資源稅費作為礦業(yè)企業(yè)生產(chǎn)成本因素,其征收反而有可能降低采收率。

  (四)重要利益關(guān)系缺乏調(diào)節(jié)

  目前存在屬于農(nóng)村集體所有的礦產(chǎn)資源,而未來礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革也可能會產(chǎn)生其他類型的非國有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán),但現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度卻缺乏對國家與非國有礦產(chǎn)資源所有者之間利益關(guān)系的調(diào)節(jié)。礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)必然會對礦產(chǎn)地土地權(quán)人(當?shù)鼐用窦暗胤缴鐣┑耐恋亍⒇敭a(chǎn)和生態(tài)環(huán)境權(quán)益產(chǎn)生不利影響,現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度卻缺乏對礦產(chǎn)資源開發(fā)受益者(礦產(chǎn)資源所有者、開發(fā)投資經(jīng)營者)與土地權(quán)人之間利益關(guān)系的規(guī)范。礦產(chǎn)資源是當代人與后代人共同擁有的自然財富,在現(xiàn)行礦產(chǎn)資源所有者收益的分配使用中,對當代人與后代人之間的礦產(chǎn)資源利益關(guān)系缺乏有效調(diào)節(jié)。

  三、礦產(chǎn)資源稅費制度改革

  現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度的諸多問題,導致了礦產(chǎn)資源利益分配嚴重不公、社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的危機。為此,必須按市場經(jīng)濟規(guī)范相關(guān)利益關(guān)系的要求,對礦產(chǎn)資源稅費制度進行改革與完善。

 。ㄒ唬┑V產(chǎn)資源稅的改革

  在市場經(jīng)濟體制下,礦產(chǎn)資源稅調(diào)節(jié)的是國家與礦產(chǎn)資源開發(fā)直接受益者即礦產(chǎn)資源所有者和開發(fā)投資經(jīng)營者間的利益關(guān)系,目的在于補償國家為礦產(chǎn)資源開發(fā)所提供的公共設(shè)施和公共服務(wù)成本,調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源利益分配矛盾。礦產(chǎn)資源稅應(yīng)類同于財產(chǎn)稅.在礦產(chǎn)資源開發(fā)生產(chǎn)環(huán)節(jié)按礦產(chǎn)量或收益、在礦權(quán)交易環(huán)節(jié)按交易價值或增加值的一定比率征收。由于礦產(chǎn)資源開發(fā)所需的公共物品和服務(wù),主要由礦產(chǎn)資源地地方政府提供,資源稅應(yīng)主要為地方稅。礦產(chǎn)品價格具有長周期大幅波動特征,在礦產(chǎn)品較長期處高價位期間,礦產(chǎn)資源所有者和開發(fā)經(jīng)營者均會獲得礦產(chǎn)資源所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)壟斷帶來的非正常高收益,這種高收益加劇了收入分配矛盾。因此,應(yīng)由中央政府對非正常高收益征收暴利稅或特別收益金。

  (二)礦產(chǎn)資源所有者利益實現(xiàn)方式的改革

  在礦產(chǎn)資源所有者與開發(fā)經(jīng)營者分離的條件下,礦產(chǎn)資源所有者利益主要是以礦租形式體現(xiàn)的礦產(chǎn)資源價值,礦產(chǎn)資源所有者可在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓和生產(chǎn)環(huán)節(jié)獲得所有者利益。按勘探開發(fā)體制市場化要求和借鑒成熟市場經(jīng)濟國家經(jīng)驗,礦產(chǎn)資源所有者應(yīng)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)收取體現(xiàn)礦租(包括級差礦租)的礦藏使用費,以產(chǎn)量、收益分成或礦產(chǎn)品凈價值(礦產(chǎn)品價格減開采成本)累進制比率方式收取,代替礦產(chǎn)資源補償費;在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)收取相當于現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)使用費的礦業(yè)權(quán)簽約金和礦藏占用費,收取礦藏占用費的目的在于避免“占而不用”;礦藏使用費率、礦業(yè)權(quán)簽約金和曠藏占用費率,均以礦藏資源價值評估為依據(jù)由市場交易機制確定。國家對勘查勘探投入會增加礦產(chǎn)資源價值,因此國有礦藏的礦業(yè)權(quán)價款應(yīng)并入礦藏使用費,今后國家除公共地質(zhì)勘查的公共投入外,不應(yīng)再進行商業(yè)性勘探投資。

 。ㄈ┑V業(yè)經(jīng)濟管理者與礦權(quán)人利益關(guān)系的規(guī)范

  國家作為礦業(yè)行政管理及礦業(yè)公共服務(wù)提供者與礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)參與者之間利益關(guān)系,應(yīng)通過礦管部門向礦業(yè)勘探開發(fā)者、地質(zhì)信息利用者、礦產(chǎn)資源所有者,收取特定服務(wù)性質(zhì)的行政規(guī)費來調(diào)節(jié),包括:向商業(yè)性地質(zhì)信息使用者收取信息費、礦權(quán)登記和管理手續(xù)費、礦權(quán)契稅和印花稅等。礦管部門經(jīng)費主要來源于公共財政預(yù)算,礦產(chǎn)資源所有者收益不能用作礦管部門經(jīng)費開支。礦業(yè)發(fā)展關(guān)系經(jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟安全,作為社會經(jīng)濟管理者的國家應(yīng)采取措施確保礦業(yè)健康發(fā)展:對重大和基礎(chǔ)性的地質(zhì)勘查、勘探開發(fā)技術(shù)研究予以財政支持,對新技術(shù)的應(yīng)用予以稅收優(yōu)惠;在礦業(yè)市場低迷、礦業(yè)經(jīng)營困難時期,實行優(yōu)惠的稅收政策;改革稅收制度,如改生產(chǎn)型增值稅為消費型增值稅,實現(xiàn)公平稅賦等。

  (四)建立礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)外部性利益關(guān)系的調(diào)節(jié)機制

  礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)以及利用會帶來生態(tài)和環(huán)境的負外部性,其實質(zhì)是對公共物品性質(zhì)的生態(tài)與環(huán)境資源的消耗,是對社會公共利益的損害,應(yīng)通過征收生態(tài)、環(huán)境資源稅(或費)的形式來使生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)在化。對于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的代際外部性,屬于礦產(chǎn)資源利益在代際間的合理分配使用問題,要在充分實現(xiàn)礦產(chǎn)資源價值基礎(chǔ)上,將礦產(chǎn)資源所有者收益主要用于社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展項目,包括提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用效率的技術(shù)研發(fā)、公共設(shè)施建設(shè)、社會發(fā)展、替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為此,對非國有礦產(chǎn)資源所有者收益,國家應(yīng)征收收益稅,以用于解決代際公平問題。

  (五)規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與礦產(chǎn)地經(jīng)濟關(guān)系調(diào)節(jié)機制

  應(yīng)以《物權(quán)法》規(guī)范調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)用地中的礦業(yè)企業(yè)與集體土地產(chǎn)權(quán)人之間的利益關(guān)系,主要通過企業(yè)與土地產(chǎn)權(quán)人之間的土地使用權(quán)交易,確定礦業(yè)用地的使用費(地租),通過礦業(yè)企業(yè)與礦產(chǎn)地權(quán)益受損人之間的談判,解決礦產(chǎn)開發(fā)給相關(guān)權(quán)益人帶來的損失。生態(tài)環(huán)境稅收和國有礦產(chǎn)資源所有者收益也應(yīng)優(yōu)先用于礦產(chǎn)地的生態(tài)環(huán)境治理和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展項目。

  礦產(chǎn)資源稅費制度與礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度和社會經(jīng)濟制度密切相關(guān),現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度存在的問題是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度和礦業(yè)經(jīng)濟體制問題的反映和體現(xiàn)。因此,礦產(chǎn)資源稅費制度的改革與完善有賴于礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度和礦業(yè)經(jīng)濟體制的改革與完善。

 。ǘ悇(wù)研究,長江大學管理學院,蒲志仲)

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