鋼鐵行業(yè)是美國的心頭肉,多年來美國對其重點保護,采用反傾銷、反補貼和特保措施限制鋼鐵制品進口,引起國際公憤。WTO成員國群起而攻之,連續(xù)在世貿組織起訴,掀起了美國鋼鐵貿易戰(zhàn)的一次次高潮。

      截至目前,WTO一共受理30起涉及鋼鐵制品的案子,其中起訴美國的就有23起。遺憾的是,這些訴訟并沒有真正改變美國的保護主義政策。

美國鋼鐵保護引訴訟無數(shù)

       上世紀90年代之前,美國一直對法國、意大利、英國、德國、西班牙和瑞士的各種輸美鋼材征收反補貼稅。從1990年代初開始,美國先后對英國鋼鐵公司、聯(lián)合工程鋼有限公司等4家英國公司的輸美鋼材征收反補貼稅,理由是這些公司原來是國有企業(yè),獲得了政府補貼,1988年轉為私有,政府原來的補貼隨之轉移。

        歐盟非常不滿,但交涉未果。1994年-1996年,美國經過中期復審,決定繼續(xù)征稅,終于激怒了歐盟。1998年6月30日,歐盟起訴美國。WTO專家組和上訴機構經過審理認為,在私有化過程中受讓人支付了與公司財產相當?shù)馁Y金,美國不能證明原來政府給予的補貼轉移給了新的所有人,遂判美國敗訴。

美國并不甘心,改變了征稅理由,以“這些公司的所有人沒有實質性變化”為由,繼續(xù)征收反補貼稅。2000年11月10日, 歐盟再次起訴。美國又一次敗訴,但非常不情愿執(zhí)行裁決,窮盡了規(guī)避執(zhí)行的一切方法,拖了3年多,直到2005年9月還沒有執(zhí)行。

        不僅對英國,對其他國家的輸美鋼材,美國也同樣采取了反傾銷、反補貼、和特保措施。這些國家開始對美國群起而攻之,鋼鐵貿易戰(zhàn)進入白熱化。

        1999年韓國和日本分別起訴美國;2000年歐盟、韓國、印度、巴西先后起訴美國;2002年日本、歐盟、韓國、中國、挪威、新西蘭、中國臺灣、巴西分別起訴美國。1999年-2002年,美國在三年內被訴了20次,其中2000年被訴6次,2002年被訴11次。

       在上述訴訟中,起訴方或者認為美國濫用反傾銷和反補貼調查權,違反條約規(guī)定采取措施;或者認為美國在不能證明國內同類產業(yè)受損的情況下,對進口鋼材采取特保措施;或者認為美國在救濟措施到期進行“日落復審”時故意延長征稅期間,等等。

       由此,美國鋼鐵保護引發(fā)了WTO訴訟史上的高水平對決。爭端各方都派出了頂尖的團隊,對《反傾銷協(xié)定》、《反補貼協(xié)定》和《特保措施協(xié)定》中的許多技術性安排反復辯論和論證。專家組和上訴機構對爭議的條款作了經典注釋,成為國際經濟法學界的重要研究資料。WTO官方網站也經常引用這些案件對條約進行官方解釋。多哈回合談判期間,許多成員國也引用這些案件,要求填補條約的漏洞。

         訴訟的結果都是美國在主要爭議問題上敗訴,但最后的執(zhí)行卻非常不盡人意。歐盟、日本和韓國是最活躍的起訴方,均多次起訴。對歐盟的起訴,美國拖延了一段時間之后,勉強履行了裁決。對韓國的起訴,最后是雙方達成了執(zhí)行和解。而對日本的起訴,美國“耍賴”,拒不執(zhí)行。

        比如,1999年11月,日本起訴美國對輸美鋼材違法反傾銷,美國敗訴。2001年11月,此案開始執(zhí)行,美國先是提出需要“合理時間”,一年后又提出政府正在和國會溝通,而國會修改法令需要時間。不久,美國又向WTO爭端解決機構提出這個“合理時間”需要再延長一年,獲得批準。后來美國又兩次在到期日之前申請延長這個“合理時間”,每次一年,均獲得批準。直到2005年7月,美國國會也沒有修改法令。最后,雙方簽訂了一個諒解,日本保留對美國采取報復措施的權力,案件不了了之。

         從技術上講,2000年的幾個案件源于美國的同一個反傾銷反補貼措施,可以合并審理。起訴方都要求合并審理,但美國堅決不同意,要求分別審理分別裁決。2002年的幾個案件也是源于同一個特保措施,美國依然堅持分別裁決,意在執(zhí)行階段對不同的起訴方采用不同的應對措施,把握主動。遇到像歐盟這樣的強勢對手,美國不能不執(zhí)行裁決;遇到像韓國這樣的戰(zhàn)略伙伴,美國可以用外交手段讓“小朋友”息訴;而遇到像日本這樣的“刺頭兒”,美國就“耍賴”,堅決不執(zhí)行。

美國:保護鋼鐵不會動搖

       鋼鐵是工業(yè)的脊梁,能夠影響一個國家的經濟安全。據(jù)美國鋼鐵協(xié)會統(tǒng)計,美國每年的鋼鐵總需求量是1.5億噸~1.6億噸左右(2006經濟形勢較好,達到了1.76億噸,而2009年經濟危機期間,只消耗了9400萬噸)。不管市場總需求如何變化,美國國內的供應量始終占市場總需求的56%-61%左右,進口成品鋼占16%~18%左右,間接進口鋼材占24%~28%左右。

這幾個比例是美國政府把握的底線,不可逾越。為什么?

       其一,美國鋼鐵業(yè)巨頭始終在國會有很強的勢力,能夠影響國會和政府決策。2000年 2002年,美國置國際聲討于不顧,堅持對鋼鐵業(yè)采取保護主義措施,有學者就認為這是總統(tǒng)大選期間,布什政府不敢得罪國會里的鋼鐵業(yè)代表。

      其二,鋼鐵業(yè)是勞動密集型產業(yè),能夠幫助政府緩解就業(yè)壓力。如果政府放任進口鋼材大量涌入,不僅會使國內生產商失去市場,也會使大量鋼鐵工人失業(yè),帶來社會隱患。今年7月20日,美國鋼鐵業(yè)協(xié)會就致信參議院多數(shù)黨領袖,對國會在創(chuàng)造就業(yè)方面的做法大加贊賞,并建議采取更具體的措施落實鋼鐵工人就業(yè)。

      其三,美國政府對其制造業(yè)的不斷萎縮非常擔心。最近,奧巴馬政府啟動了“出口刺激計劃”,準備到2015年讓美國的制造業(yè)產品出口翻一番,為民眾創(chuàng)造大量就業(yè)機會。鋼鐵業(yè)是制造業(yè)的領軍行業(yè),美國當然要采取嚴格的保護措施。今年7月25日, 美國鋼鐵業(yè)協(xié)會曾致信美國商務部貿易促進和協(xié)調委員會,大力支持奧巴馬政府的“出口刺激計劃”,指出美國的間接鋼材進口正在不斷增加,要求政府采取更嚴厲的進口限制措施,包括控制中國的匯率操縱、鼓勵國內投資、開展雙邊會談甚至提起WTO訴訟等等。

     可見,鋼鐵貿易戰(zhàn)的國際聲討不能從根本上解決美國的保護主義政策。美國不僅不會讓進口鋼材搶占其國內生產商的份額,而且會不斷擴大國內供應,進一步限制進口。對此,WTO訴訟的效果非常有限。

中國:貿易戰(zhàn)的新主角?

    中國曾在2002年3月,和其他7個成員國同時起訴美國的鋼鐵特保措施,在其他情況下大多以第三方的身份參加訴訟。根據(jù)WTO爭端解決機制,第三方只有審閱部分訴訟材料和評論的權力,沒有實體上的訴訟權力和義務。換句話說,中國沒有單獨因為鋼鐵貿易和美國在WTO對簿公堂。然而,目前中國對美鋼鐵制品出口卻處于非常不利的地位。

    一是出口數(shù)量不斷下降。據(jù)美國鋼鐵協(xié)會今年7月27日報道,今年上半年,美國最大的海外供應商是韓國(88.9萬噸)、日本(62.1萬噸)和德國(45萬噸)。2010年美國將進口成品鋼1833.6萬噸,較2009年的1417.8萬噸上升29.3%。中國輸美的成品鋼總量會是74.5萬噸,比2009年的146.3萬噸下降49.1%。除中國之外,其他供應商的輸美總量都有增加,其中澳大利亞和德國的增幅最大,將達87.6%和82.1%;韓國、土耳其、和日本次之,在26%~34%之間;印度也將增加16.9%。

     二是美國把其國內供應的萎縮歸罪于中國的出口導向型政策、政府補貼、匯率操縱和其他貿易措施。美國鋼鐵協(xié)會主席Thomas J.Gibson曾指責:“2009年經濟危機時期,美國對中國間接鋼鐵貿易逆差達到了54%,比2008年(47%)增加了7個百分點。我們已經不能承受中國國有鋼鐵制造業(yè)帶來的沖擊”;“中國的經濟發(fā)展模式影響了鋼鐵業(yè)的所有下游制造業(yè),沒有任何一個美國的制造業(yè)能夠與中國的這種發(fā)展模式匹敵”;“中國模式已經對美國的鋼鐵業(yè)、制造業(yè)、和國家安全帶來了嚴重威脅,所有的北美國家都應該對中國的直接和間接鋼鐵貿易進行限制,采用嚴厲的法律和措施限制中國的不公平貿易和匯率操縱”。

這是一個現(xiàn)實版的“中國威脅論”。

      基于這種認識,美國政府不斷對中國鋼鐵業(yè)發(fā)難。今年上半年,美國一共發(fā)起11起反傾銷反補貼調查,其中有10起涉及中國產品,6起針對中國鋼鐵制品。中國輸美的鋼制門窗格柵曾被裁定征收136%~145%的反傾銷稅和62.46%的反補貼稅。這還不夠,日前有兩家美國同類產品制造商致信美國政府,稱中國在生產這些格柵時沒有對鋼材進行檢驗,不知道鋼材的物理性質和化學性質,會對使用這些產品的美國學校、工廠、娛樂場所、商場以及交通工具產生安全隱患,要求政府啟用技術壁壘。

      現(xiàn)在中國鋼鐵業(yè)是“一個蘿卜兩頭切”。一方面,國際鐵礦石壟斷巨頭改變了定價機制,鐵礦石價格不斷飆升,鋼鐵業(yè)的成本越來越高。據(jù)報道,淡水河谷今年第二季度的利潤增長超過了4倍;中國引領的需求增長推動鐵礦石現(xiàn)貨價格同比增長超過2倍。另一方面,出口鋼材和鋼鐵制品不斷遭遇貿易壁壘,必須支付高額的反傾銷稅和反補貼稅。再加上其它因素,一些鋼企已經陷入虧損境地,很難逆轉。

      不管中國鋼鐵業(yè)盈利與否,如果美國繼續(xù)對中國采用敵視態(tài)度和歧視政策,中國訴諸WTO很有必要。盡管美國已經有比較成熟的應訴經驗和規(guī)避裁決的手段,我們訴訟的過程比結果更重要。

       首先,可以借助訴訟提交相關證據(jù),充分陳述觀點,把美國的措施置于眾目睽睽之下,接受國際輿論監(jiān)督。

      其次,能夠促使美國在限制中國產品時有所收斂,防止變本加厲為所欲為。

     最后,為什么今年別國的輸美鋼材比例都在增加,而中國的卻在減少呢?雖然美國在限制進口,但蛋糕還是有的。我們不能把自己的份額拱手相讓,應主動爭取,拿到屬于我們的那一塊。

來源：中國經濟周刊