改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，綜合國(guó)力大幅提升，人民生活顯著改善，取得了舉世矚目的成績(jī)。但從總體上看，粗放型的發(fā)展方式并未根本轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境代價(jià)過(guò)大。只有加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，才能有效破解資源環(huán)境約束，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是破解資源環(huán)境約束的必由之路

我國(guó)人口眾多、資源相對(duì)不足、生態(tài)環(huán)境脆弱是基本國(guó)情。高投入、高消耗、高排放、低效率是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、增長(zhǎng)方式粗放的集中表現(xiàn)。“十二五”時(shí)期，我國(guó)將在更為龐大的經(jīng)濟(jì)規(guī)�；�礎(chǔ)上、在更為復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境下實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展，面臨的資源環(huán)境形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，轉(zhuǎn)型發(fā)展是必由之路。

(一)資源約束矛盾日趨強(qiáng)化。隨著我國(guó)人口增加，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，經(jīng)濟(jì)總量不斷擴(kuò)大，資源消耗呈剛性增長(zhǎng)。但是，從資源儲(chǔ)量看，重要資源人均占有量低。我國(guó)與世界人均水平相比，淡水為28％，耕地為43％，森林為25％，石油為7.7％，鐵礦石為17％，鋁土礦為11％。從國(guó)內(nèi)資源供應(yīng)看，保障能力有限。“十二五”時(shí)期，我國(guó)新增能源供給量約8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，2015年總量約41億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，與各地需求相比有很大差距。今年上半年，由于高耗能行業(yè)增長(zhǎng)過(guò)快，部分地區(qū)再度出現(xiàn)煤電緊張。從利用國(guó)外資源看，一些重要礦產(chǎn)資源對(duì)外依存度大幅上升，石油達(dá)54.9%，鐵礦石達(dá)63％，鋁礦產(chǎn)達(dá)48％，銅精礦達(dá)63％。隨著世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，各國(guó)對(duì)資源的爭(zhēng)奪更加激烈，大量利用國(guó)外資源不僅難度加大，而且風(fēng)險(xiǎn)明顯增加。從資源利用效率看，我國(guó)礦產(chǎn)資源總回收率只有30％，比發(fā)達(dá)國(guó)家低約20個(gè)百分點(diǎn)；單位GDP能耗是日本的4.5倍、美國(guó)的2.9倍，世界平均水平的2.5倍；單位水耗的GDP產(chǎn)出僅為世界平均水平的1/3。電力、鋼鐵、建材、化工等高耗能行業(yè)單位產(chǎn)品能耗比國(guó)際先進(jìn)水平高10%～20％。能源資源低效利用加劇了供需緊張狀況。必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，大力節(jié)約能源資源，提高資源利用效率，才能有效緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源短缺的矛盾，確保能源資源安全，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。

(二)環(huán)境污染問(wèn)題日益突出。目前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境總體惡化趨勢(shì)沒(méi)有得到根本扭轉(zhuǎn)，一些地方生態(tài)環(huán)境承載能力已近極限，水、大氣、土壤等污染嚴(yán)重，固體廢物、汽車(chē)尾氣、持久性有機(jī)物、重金屬等污染持續(xù)增加。2009年底，七大水系國(guó)控監(jiān)測(cè)斷面中劣五類(lèi)水質(zhì)比例為18.4％；國(guó)控重點(diǎn)湖泊(水庫(kù))中劣五類(lèi)占34.6％，中度和重度富氧占69.2％；近岸海域中四類(lèi)、劣四類(lèi)占17.1％。地級(jí)以上城市中空氣質(zhì)量未達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市比例為20.4％；酸雨面積占國(guó)土面積的1/3；工業(yè)密集區(qū)、工礦開(kāi)采區(qū)及污灌區(qū)等土壤污染嚴(yán)重。目前我國(guó)有近3億農(nóng)村人口喝不上安全的飲用水，有9000多萬(wàn)城鎮(zhèn)人口集中飲用水源地不達(dá)標(biāo)，有1/3城市人口居住在劣于二級(jí)的空氣中。高消耗、高排放是造成高污染的主要原因。發(fā)達(dá)國(guó)家200多年工業(yè)化進(jìn)程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題在我國(guó)集中出現(xiàn)。中國(guó)環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究認(rèn)為，我國(guó)環(huán)境壓力比世界上任何一個(gè)國(guó)家都大，我國(guó)環(huán)境問(wèn)題比世界上任何一個(gè)國(guó)家都突出，我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的解決比世界上任何一個(gè)國(guó)家都難。只有加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，不斷加大環(huán)境治理力度，才能保護(hù)好人類(lèi)賴以生存的生態(tài)環(huán)境，不斷提高生態(tài)文明水平。

(三)應(yīng)對(duì)全球氣候變化面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。應(yīng)對(duì)全球氣候變化是21世紀(jì)世界客國(guó)面臨的共同挑戰(zhàn)，也是我國(guó)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的內(nèi)在要求。我國(guó)溫室氣體排放總量大，增速快，化石能源排放的二氧化碳已位居世界第一位，人均排放量超過(guò)世界平均水平，在國(guó)際談判中面臨壓力越來(lái)越大。在未來(lái)全球排放空間受限的情況下，我們已不能像發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化時(shí)期那樣無(wú)限制排放溫室氣體。我國(guó)政府已向國(guó)際社會(huì)承諾：到202O年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45％；非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到15％左右；森林面積增加4000萬(wàn)公頃、森林蓄積量增加13億立方米。實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)需要付出艱苦努力，我國(guó)現(xiàn)階段控制溫室氣體排放主要靠節(jié)能提高能效，其貢獻(xiàn)率要達(dá)到90％以上。只有加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，節(jié)能提高能效，才能有效控制溫室氣體排放。

(四)保障和改善民生要求更加迫切�？茖W(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)要求是以人為本，讓老百姓生活得更好。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入水平提高，人民群眾對(duì)生活質(zhì)量的要求越來(lái)越高，對(duì)干凈的水、新鮮的空氣、放心的食品、優(yōu)美的環(huán)境要求越來(lái)越迫切。但是近年來(lái)，環(huán)境突發(fā)事件增多，一系列水污染事件、一些地方重金屬污染事件，食品安全問(wèn)題，已嚴(yán)重影響人民群眾身體健康，損害人民群眾根本利益，老百姓反映強(qiáng)烈。下決心解決危害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題，不斷改善環(huán)境質(zhì)量，必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，只有這樣才能滿足人民過(guò)上更好生活的新期待，真正實(shí)現(xiàn)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì)。

(五)綠色低碳發(fā)展成為大趨勢(shì)。當(dāng)前，全球范圍內(nèi)綠色經(jīng)濟(jì)、低碳技術(shù)正在興起，成為世界各國(guó)的共同趨勢(shì)。在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)中，不少發(fā)達(dá)國(guó)家提出“綠色新政”，投入巨額資金，支持節(jié)能環(huán)保和新能源等新興產(chǎn)業(yè)，搶占未來(lái)發(fā)展的制高點(diǎn)。一些國(guó)家設(shè)置新的綠色貿(mào)易壁壘，對(duì)產(chǎn)品的能效、碳足跡提出更高的要求，有的發(fā)達(dá)國(guó)家在研究征收碳關(guān)稅：有的已開(kāi)始征收碳稅，這將會(huì)使我國(guó)產(chǎn)品出口的競(jìng)爭(zhēng)力大大削弱。同時(shí)要看到，我國(guó)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)廣闊，發(fā)展?jié)摿�巨大。初步預(yù)測(cè)，到2015年我國(guó)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值將達(dá)到4.5萬(wàn)億元，吸納就業(yè)4000多萬(wàn)人，包括發(fā)展節(jié)能環(huán)保技術(shù)、裝備和服務(wù)。加快培育節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，有利于我國(guó)在新一輪國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中贏得主動(dòng)。

資源和環(huán)境這兩塊短板，是伴隨我國(guó)工業(yè)化和現(xiàn)代化整個(gè)過(guò)程的硬約束。如果繼續(xù)沿著高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放增長(zhǎng)路子走下去，資源環(huán)境約束將進(jìn)一步加劇，不僅今天的發(fā)展難以為繼，而且子孫后代的發(fā)展將受到嚴(yán)重影響。只有加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，破解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源環(huán)境的矛盾，才能增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

二、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式必須加快構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式

加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，必須堅(jiān)持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為重要著力點(diǎn)，加快構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式。

(一)加快構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的增長(zhǎng)方式。構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的增長(zhǎng)方式要實(shí)現(xiàn)四個(gè)轉(zhuǎn)變，一是需求結(jié)構(gòu)要由主要依靠投資、出口拉動(dòng)增長(zhǎng)向依靠消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)拉動(dòng)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持和實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，增強(qiáng)消費(fèi)特別是居民消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)由主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)增長(zhǎng)向三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動(dòng)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變。三是要素結(jié)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗支撐增長(zhǎng)向更多地依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新支撐增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變。四是資源利用方式要實(shí)現(xiàn)由粗放型向集約節(jié)約型轉(zhuǎn)變，“資源-產(chǎn)品-廢棄物”單向式直線過(guò)程向“資源-產(chǎn)品-廢棄物-再生資源”式循環(huán)過(guò)程轉(zhuǎn)變，減量?jī)?yōu)先，循環(huán)利用，變廢為寶，化害為利。使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)建立在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、科技含量增加、資源消耗降低、污染排放減少、質(zhì)量效益提高的基礎(chǔ)上，逐步形成“低投入、低消耗、低排放、高效率”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。

(二)加快構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。加快發(fā)展低能耗、高附加值的第三產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)，推動(dòng)特大城市形成以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，不斷提高服務(wù)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重。提升制造業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)制造業(yè)做大做強(qiáng)。運(yùn)用高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快淘汰落后產(chǎn)能。推進(jìn)企業(yè)兼并重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度。根據(jù)資源條件和環(huán)境承載力，確定不同區(qū)域的發(fā)展方向和功能定位，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局。

(三)加快構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的城市化模式。城市化發(fā)展必須充分考慮資源條件和環(huán)境承載能力，堅(jiān)決摒棄攤大餅式的發(fā)展，走集約和節(jié)約的路子。大力發(fā)展綠色節(jié)能建筑，從規(guī)劃、法規(guī)、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)等方面全面推進(jìn)建筑節(jié)能。

新建建筑嚴(yán)格執(zhí)行建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，加快北方采暖地區(qū)既有建筑供熱計(jì)量和節(jié)能改造，做好夏熱冬冷地區(qū)建筑節(jié)能改造。要合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、時(shí)序，充分利用可使用空間，把城市建設(shè)用地的集約利用與改善城市環(huán)境相結(jié)合，合理配置綠化用地。積極發(fā)展城市公共交通，科學(xué)配置各種交通資源，有序推進(jìn)城市軌道交通建設(shè)。大力推進(jìn)城市節(jié)水，充分利用各種可利用水資源，推廣應(yīng)用先進(jìn)節(jié)水器具。建立健全城市生活垃圾分類(lèi)回收制度，完善分類(lèi)回收、密閉運(yùn)輸、集中處理體系，促進(jìn)垃圾資源化利用。

(四)加快構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的消費(fèi)模式。在全社會(huì)倡導(dǎo)文明、節(jié)約、綠色、低碳消費(fèi)理念，用節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的消費(fèi)理念引導(dǎo)消費(fèi)方式的變革。鼓勵(lì)消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)使用節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品、節(jié)能環(huán)保型汽車(chē)和節(jié)能省地型住宅，減少使用一次性用品，限制過(guò)度包裝，抑制不合理消費(fèi)。推行政府綠色采購(gòu)，逐步提高節(jié)能節(jié)水環(huán)保產(chǎn)品和再生利用產(chǎn)品比重，推動(dòng)形成與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的綠色低碳生活方式和消費(fèi)模式。

三、以節(jié)能減排為重點(diǎn)，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

“十一五”期的實(shí)踐表明，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，必須樹(shù)立綠色、低碳發(fā)展理念，以節(jié)能減排為重點(diǎn)，健全激勵(lì)和約束機(jī)制，加快構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。

過(guò)去五年，各地區(qū)、各部門(mén)認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，把節(jié)能減排作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的重要抓手，采取一系列強(qiáng)有力政策措施，取得了顯著成效。全國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗累計(jì)降低19.1％，二氧化硫排放總量減少14.29％，化學(xué)需氧量排放總量減少12.45％，完成了“十一五”規(guī)劃《綱要》確定的約束性目標(biāo)。“十一五”期間，我國(guó)以能源消費(fèi)年均6.6％的增速支持了國(guó)民經(jīng)濟(jì)年均11.2％的增速，能源消費(fèi)彈性系數(shù)由“十五”時(shí)期的1.04下降到0.59。扭轉(zhuǎn)了我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段能源消耗強(qiáng)度和主要污染物排放總量大幅上升的勢(shì)頭，為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供了有力支撐，為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

在肯定成績(jī)的同時(shí)，也要清醒地看到節(jié)能減排工作存在的問(wèn)題，集中表現(xiàn)在發(fā)展理念、體制機(jī)制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、管理方式、能力建設(shè)等方面。在發(fā)展理念上，一些地方不能正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與節(jié)能減排的關(guān)系，片面追求GDP的增長(zhǎng)，工作的著力點(diǎn)沒(méi)有放到轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)上，對(duì)節(jié)能減排重視不夠，措施不力，工作前松后緊，“十一五”末有的地方地區(qū)為了完成節(jié)能減排任務(wù)，采取非常規(guī)措施，但有的停限居民用電，違背節(jié)能減排初衷。在體制機(jī)制上，有利于節(jié)能減排的價(jià)格、財(cái)政、稅收、金融等經(jīng)濟(jì)政策還不完善，節(jié)能減排長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成，市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮不夠，企業(yè)節(jié)能減排內(nèi)生動(dòng)力不足。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，高耗能產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)過(guò)快，產(chǎn)業(yè)重型化趨勢(shì)沒(méi)有改變，增加了節(jié)能工作的難度。在管理方式上，政府責(zé)任重、企業(yè)責(zé)任輕，地方責(zé)任重、部門(mén)責(zé)任輕，行政手段多、市場(chǎng)手段少，環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督不到位。在能力建設(shè)上，標(biāo)準(zhǔn)不完善，能源統(tǒng)計(jì)、計(jì)量和節(jié)能監(jiān)察等基礎(chǔ)工作薄弱，節(jié)能管理力量不足，監(jiān)管能力亟待加強(qiáng)。這些問(wèn)題，都需要在今后工作中抓緊研究解決。

“十二五”時(shí)期，我國(guó)發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，既面臨難得的歷史機(jī)遇，也面臨諸多可以預(yù)見(jiàn)和難以預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題依然突出，特別是資源環(huán)境約束進(jìn)一步強(qiáng)化。正是基于對(duì)這一國(guó)情的科學(xué)判斷，“十二五”規(guī)劃《綱要》明確提出：“十二五”時(shí)期，單位GDP能耗降低16％，二氧化碳排放強(qiáng)度下降17％，化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四種主要污染物下降8%~10％的約束性指標(biāo)。為確保實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須按照十七屆五中全會(huì)的要求，以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向，把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)，深入貫徹節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國(guó)策，大力節(jié)能減排，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推廣低碳技術(shù)，應(yīng)對(duì)全球氣候變化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，走持續(xù)發(fā)展之路。

“十二五”節(jié)能減排工作的總體思路：要堅(jiān)持降低能源消耗強(qiáng)度、減少主要污染物排放總量、合理控制能源消費(fèi)總量相結(jié)合，形成加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的倒逼機(jī)制；堅(jiān)持強(qiáng)化責(zé)任、健全法制、完善政策、加強(qiáng)監(jiān)管相結(jié)合，健全有效的激勵(lì)和約束機(jī)制；堅(jiān)持優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步、強(qiáng)化工程措施、加強(qiáng)管理引導(dǎo)相結(jié)合，大幅度提高能源利用效率，顯著減少污染物排放；進(jìn)一步形成政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、市場(chǎng)有效驅(qū)動(dòng)、全社會(huì)共同參與的推進(jìn)節(jié)能減排工作格局，確保實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排約束性指標(biāo)，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。要采取切實(shí)有效措施，在嚴(yán)格依法管理的同時(shí)，著力在形成有效激勵(lì)和約束、建立長(zhǎng)效機(jī)制、發(fā)揮市場(chǎng)作用上下功夫，重點(diǎn)解決好以下幾方面問(wèn)題：

(一)正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與節(jié)能減排的關(guān)系。“十一五”節(jié)能減排工作難就難在增長(zhǎng)方式粗放、高耗能行業(yè)增長(zhǎng)過(guò)快、產(chǎn)業(yè)重型化趨勢(shì)沒(méi)有改變。“十二五”時(shí)期，必須堅(jiān)持不懈地把節(jié)能減排作為加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要抓手，放在更加突出的位置。要引導(dǎo)各地淡化GDP考核，防止盲目攀比，避免短期行為，把主要注意力放在調(diào)整結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變方式上，保持適度的經(jīng)濟(jì)增速，提高發(fā)展的質(zhì)量和效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

(二)建立能耗強(qiáng)度約束與能耗總量控制相結(jié)合的倒逼機(jī)制。“十一五”實(shí)踐表明，僅靠能耗強(qiáng)度約束不能有效控制能耗總量，能耗總量得不到有效控制，資源環(huán)境約束將更加突出。“十二五”時(shí)期要由單一的能耗強(qiáng)度控制向強(qiáng)度與總量“雙控制”轉(zhuǎn)變。首先要強(qiáng)化能耗強(qiáng)度約束。綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)能潛力、環(huán)境容量及國(guó)家產(chǎn)業(yè)布局等因素，將全國(guó)節(jié)能減排目標(biāo)合理分解到各地區(qū)和重點(diǎn)企業(yè)。嚴(yán)格目標(biāo)責(zé)任考核，將節(jié)能減排目標(biāo)完成情況和措施落實(shí)情況作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，納入政府績(jī)效管理，完善獎(jiǎng)懲措施，切實(shí)發(fā)揮節(jié)能減排“指揮棒”的作用。其次要合理控制能源消費(fèi)總量。建立能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)分解落實(shí)機(jī)制。將固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估審查作為控制地區(qū)能源消費(fèi)增量和總量的重要措施。在工業(yè)、建筑、交通運(yùn)輸、公共機(jī)構(gòu)以及城鄉(xiāng)建設(shè)和消費(fèi)領(lǐng)域全面加強(qiáng)用能管理，切實(shí)改變敞開(kāi)口子供應(yīng)能源、無(wú)節(jié)制使用能源的現(xiàn)象。建立能源消費(fèi)總量預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制。通過(guò)“雙控制”，倒逼各地加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

(三)大力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。“十一五”期間，服務(wù)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比重沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，結(jié)構(gòu)重型化抵消了技術(shù)、管理措施形成的節(jié)能能力。“十二五”時(shí)期要堅(jiān)決抑制高耗能、高排放行業(yè)過(guò)快增長(zhǎng)，提高行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，強(qiáng)化節(jié)能、環(huán)保、土地、安全等指標(biāo)約束，依法嚴(yán)格節(jié)能評(píng)估審查、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、建設(shè)用地審查，嚴(yán)格貸款審批，同時(shí)嚴(yán)格控制高耗能高排放產(chǎn)品出口。淘汰落后產(chǎn)能，將任務(wù)按年度分解落實(shí)到各地區(qū)，完善退出機(jī)制，指導(dǎo)、督促淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)做好職工安置工作。加快運(yùn)用高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)信息化和工業(yè)化深度融合。調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，到2015年非化石能源占一次能源消費(fèi)總量比重達(dá)到11.4%。提高服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重，到2015年占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重分別達(dá)到47%和8%左右。

(四)加快技術(shù)創(chuàng)新和推廣應(yīng)用。技術(shù)進(jìn)步是節(jié)能減排的根本性措施。要加大對(duì)節(jié)能減排科技研發(fā)的支持力度，完善技術(shù)創(chuàng)新體系，攻克一批節(jié)能減排共性、關(guān)鍵和前沿技術(shù)。組織實(shí)施節(jié)能減排重大技術(shù)與裝備產(chǎn)業(yè)化示范和應(yīng)用工程。加快先進(jìn)成熟技術(shù)推廣應(yīng)用，發(fā)布國(guó)家重點(diǎn)節(jié)能環(huán)保技術(shù)推廣目錄，建立節(jié)能減排技術(shù)遴選、評(píng)定及推廣機(jī)制。大力實(shí)施節(jié)能重點(diǎn)工程、循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)工程，形成實(shí)實(shí)在在的工程技術(shù)能力。“十一五”時(shí)期，節(jié)能減排工程措施對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的貢獻(xiàn)率，節(jié)能占50％以上，COD和SO2減排分別占75％、65％。“十二五”時(shí)期，由于總量增大，保持同樣的比例，工程建設(shè)任務(wù)大幅增加，而且成本越來(lái)越高、邊際效益越來(lái)越低，必須加大政策引導(dǎo)力度。要多渠道籌措節(jié)能減排資金，節(jié)能減排重點(diǎn)工程所需資金主要由項(xiàng)目實(shí)施主體通過(guò)自有資金、金融機(jī)構(gòu)貸款、社會(huì)資金解決，各級(jí)人民政府應(yīng)安排一定的資金予以支持和引導(dǎo)。

(五)完善節(jié)能減排經(jīng)濟(jì)政策。“十二五”期間盡管?chē)?guó)家出臺(tái)了一系列促進(jìn)節(jié)能減排的經(jīng)濟(jì)政策，收到明顯成效，但遠(yuǎn)不能適應(yīng)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求。“十二五”時(shí)期，要充分發(fā)揮價(jià)格、稅收的杠桿作用，加快資源性產(chǎn)品價(jià)格和環(huán)保收費(fèi)改革，理順煤、電、油、氣、水、礦產(chǎn)等資源產(chǎn)品價(jià)格關(guān)系，推行居民用電、用水階梯價(jià)格，加大差別電價(jià)、懲罰性電價(jià)實(shí)施力度。嚴(yán)格落實(shí)脫硫電價(jià)，研究制定脫硝電價(jià)，完善污水處理費(fèi)政策，改革垃圾處理收費(fèi)方式，加大征收力度，降低征收成本。要加大中央預(yù)算內(nèi)投資和中央財(cái)政節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)資金的投入力度，加快重點(diǎn)工程實(shí)施和能力建設(shè)，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，積極推進(jìn)資源稅費(fèi)改革，將原油、天然氣和煤炭資源稅稽征辦法由從量征收改為從價(jià)征收并適當(dāng)提高稅負(fù)水平，依法清理取消涉及礦產(chǎn)資源的不合理收費(fèi)基金項(xiàng)目。積極推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)改革，選擇防治任務(wù)重、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成熟的稅目開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅。加大各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)對(duì)節(jié)能減排項(xiàng)目的信貸支持力度。通過(guò)政策引導(dǎo)，使投資高耗能產(chǎn)業(yè)付出更高的成本和代價(jià)，采用先進(jìn)節(jié)能環(huán)保技術(shù)更加有利可圖，使用高效節(jié)能產(chǎn)品既節(jié)電又省錢(qián)，調(diào)動(dòng)企業(yè)和各類(lèi)社會(huì)主體節(jié)能減排的自覺(jué)性。

(六)推行節(jié)能減排市場(chǎng)化管理新機(jī)制。節(jié)能減排需要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制。創(chuàng)新的著眼點(diǎn)在于更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，使市場(chǎng)機(jī)制與政府的宏觀調(diào)控有機(jī)結(jié)合，減少政府管理成本。“十二五”時(shí)期，要建立以高耗能產(chǎn)品和終端用能產(chǎn)品能效領(lǐng)先水平為目標(biāo)的“領(lǐng)跑者”標(biāo)準(zhǔn)制度，制訂“領(lǐng)跑者”能效指標(biāo)，明確實(shí)施時(shí)限。加強(qiáng)節(jié)能發(fā)電調(diào)度，優(yōu)先安排節(jié)能環(huán)保發(fā)電機(jī)組發(fā)電上網(wǎng)。推行合同能源管理，引導(dǎo)專(zhuān)業(yè)化節(jié)能服務(wù)公司采用合同能源管理方式為用能單位實(shí)施節(jié)能改造。加大能效標(biāo)識(shí)和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品認(rèn)證實(shí)施和監(jiān)督力度。推進(jìn)排污權(quán)和碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。推行污染治理設(shè)施建設(shè)運(yùn)行特許經(jīng)營(yíng)。

(七)加強(qiáng)基礎(chǔ)工作和能力建設(shè)。突出的是標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)、計(jì)量和監(jiān)管能力。要加快節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，制修訂重點(diǎn)行業(yè)單位產(chǎn)品能耗限額、產(chǎn)品能效和污染物排放等強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，以及建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)規(guī)范。鼓勵(lì)地方依法制定更加嚴(yán)格的節(jié)能環(huán)保地方標(biāo)準(zhǔn)。加快推進(jìn)能源統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)，健全節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和考核體系，完善能耗統(tǒng)計(jì)制度和方法，提高統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性和及時(shí)性。推動(dòng)重點(diǎn)用能單位按要求配備計(jì)量器具，推行能源計(jì)量數(shù)據(jù)在線采集、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。建立健全節(jié)能管理、監(jiān)察、服務(wù)“三位一體”的節(jié)能管理體系，以及國(guó)家、省(區(qū)、市)、市(地)三級(jí)減排監(jiān)控體系，不斷提高節(jié)能減排的管理能力。

(八)動(dòng)員全社會(huì)參與節(jié)能減排。加強(qiáng)經(jīng)常性節(jié)能減排宣傳教育，組織好全國(guó)節(jié)能宣傳周、世界環(huán)境日等主題宣傳活動(dòng)，廣泛深入持久開(kāi)展節(jié)能減排全民行動(dòng)，使節(jié)能減排成為每個(gè)單位、每個(gè)家庭、每個(gè)社會(huì)成員的自覺(jué)行動(dòng)。要抓好家庭社區(qū)、青少年、企業(yè)、學(xué)校、軍營(yíng)、農(nóng)村、政府機(jī)構(gòu)、科技、科普和媒體等十個(gè)節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，通過(guò)典型示范、專(zhuān)題活動(dòng)、展覽展示、崗位創(chuàng)建、合理化建議等多種形式，廣泛動(dòng)員全社會(huì)參與節(jié)能減排，大力倡導(dǎo)文明、節(jié)約、綠色、低碳的生產(chǎn)方式、消費(fèi)模式和生活習(xí)慣，營(yíng)造良好社會(huì)氛圍。

（作者：國(guó)家發(fā)改委副秘書(shū)長(zhǎng)、環(huán)資司司長(zhǎng)）

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