——專訪國務(wù)院研究室綜合研究司副司長范必
改革開放以來,能源行業(yè)在市場化方面邁出了步伐,但計劃與市場并存的問題仍很突出。日前,《中國能源報》記者就如何貫徹十八屆三中全會精神、深化能源體制改革等問題,專訪了國務(wù)院研究室綜合研究司副司長范必。
解決對能源市場屬性的模糊認(rèn)識
中國能源報:十八屆三中全會通過了“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”(以下簡稱“決定”),為能源領(lǐng)域改革帶來了怎樣的機(jī)遇?
范必:“決定”提出,要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。從過去發(fā)揮“基礎(chǔ)性”作用,到現(xiàn)在發(fā)揮“決定性”作用,這一表述上的變化,體現(xiàn)了中央對市場化改革的堅定決心。
能源是不是商品?是一般商品還是特殊商品?能源的配置是政府發(fā)揮主導(dǎo)作用還是市場發(fā)揮主導(dǎo)作用?這些問題在能源界一直有不同看法。
事實上,能源同其它商品一樣,可以由資源的稀缺性和供求關(guān)系決定價格,絕大多數(shù)能源品種不存在市場失靈的問題。在世界上,無論是能源富集國還是資源貧乏的國家,只要實行市場經(jīng)濟(jì)體制,就把能源當(dāng)作商品。過去一些對能源行業(yè)干預(yù)較多的國家,現(xiàn)在也在進(jìn)行市場化改革。
大幅度減少能源審批事項
中國能源報:“決定”提出進(jìn)一步簡政放權(quán),市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動,一律取消審批。這些思想在能源領(lǐng)域引起了廣泛的討論。
范必:如果我們承認(rèn)市場可以在能源配置中起決定性作用,就應(yīng)當(dāng)重新審視現(xiàn)在的能源審批權(quán)力和政府職能定位,大幅度減少政府對能源領(lǐng)域的干預(yù)。相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)將過去的以批代管向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變,向自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。
中國能源報:目前能源領(lǐng)域制定了很多細(xì)分領(lǐng)域短期和中長期的相關(guān)規(guī)劃,這成為管理能源行業(yè)的重要依據(jù)。
范必:經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要領(lǐng)域需要制定規(guī)劃。但現(xiàn)在出現(xiàn)了規(guī)劃數(shù)量越來越多、約束性越來越強(qiáng)的趨勢,需引起注意。
三十多年來,我國對計劃體制改革的一個重要成果是,認(rèn)識到規(guī)劃和計劃總體上是指導(dǎo)性、預(yù)期性的,而不是指令性的;規(guī)劃的制定過程是各方面凝聚共識、完善政策的過程,而不是下達(dá)任務(wù)、銜接任務(wù)的過程。因此,行業(yè)發(fā)展不需要規(guī)劃過多過細(xì)的指標(biāo),更不應(yīng)將完成這些指標(biāo)作為干預(yù)能源企業(yè)自主權(quán)的理由。
電力、油氣應(yīng)網(wǎng)運分開
放開競爭性業(yè)務(wù)
中國能源報:“決定”表述中沒有直接提到“能源”或“能源改革”,那么能源領(lǐng)域怎樣進(jìn)行改革呢?
范必:“決定”的語言是高度概括的。文件中提出,對自然壟斷行業(yè)要根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)的改革。能源領(lǐng)域中的電力、油氣行業(yè)中都有網(wǎng)絡(luò)型業(yè)務(wù),如電網(wǎng)、石油天然氣管網(wǎng),對它們應(yīng)當(dāng)實行網(wǎng)運分開的改革!皼Q定”還要求放開石油、天然氣、電力等競爭性環(huán)節(jié)價格。
中國能源報:電網(wǎng)系統(tǒng)怎樣網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)?
范必:2002年實行的電力體制改革中,對原有國家電力公司進(jìn)行了拆分,組建了兩大電網(wǎng)公司,五大發(fā)電集團(tuán),四個輔業(yè)公司,組建國家電監(jiān)會,打破原國家電力公司垂直運營、高度集中的體制?梢哉f,電力體制改革在所有網(wǎng)絡(luò)狀壟斷行業(yè)改革中起到了先行先試的作用。
但改革并未完成。發(fā)電環(huán)節(jié),國家計劃管理的程度仍很高,電廠的發(fā)電量、電價仍由國家制定。電網(wǎng)集購售電主體于一身,輸、配、售電仍上下游一體化經(jīng)營,電網(wǎng)覆蓋了電網(wǎng)資產(chǎn)運營、工程施工建設(shè)、電力系統(tǒng)調(diào)度、電量財務(wù)結(jié)算等業(yè)務(wù)。近年來又收購了一些上下游企業(yè),從事非主營業(yè)務(wù)。
深化電力體制改革應(yīng)進(jìn)一步完成廠網(wǎng)分開和主輔分離的任務(wù),實施交易或調(diào)度獨立,取消不合理的發(fā)電量計劃。讓發(fā)電方與購電方直接進(jìn)行交易,形成多買多賣的電力市場。同時,政府對電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)單獨定價、單獨監(jiān)管。最終建立起上網(wǎng)電價和銷售電價由市場決定、輸配電價由政府嚴(yán)格監(jiān)管的電價體系。
中國能源報:油氣領(lǐng)域改革和油氣管網(wǎng)的網(wǎng)運分開,似乎此前沒有被特別關(guān)注過?
范必:目前,油氣體制改革還未破題,甚至連一個完整方案都沒有!皼Q定”提出了油氣改革的方向。我國的油氣行業(yè)由若干國有大企業(yè)上下游一體化經(jīng)營,管網(wǎng)是其保持壟斷地位的重要環(huán)節(jié)。以管網(wǎng)為突破口,進(jìn)行油氣體制改革完全可行。
相比電力體制改革,油氣體制改革在研究深度上還有一定差距。油氣領(lǐng)域目前只做到了部分業(yè)務(wù)政企分開,有些政府職能還在企業(yè)手中。沒有政府機(jī)構(gòu)對油氣管網(wǎng)監(jiān)管。
從放開競爭性業(yè)務(wù)角度來說,2010年出臺的“新36條”提出,允許非公經(jīng)濟(jì)參與油氣開發(fā),參股國有企業(yè),但實際運營主體還是三大油企,并未允許其他主體以獨立法人資格進(jìn)入行業(yè)。按照“決定”的要求,油氣領(lǐng)域改革還有很大空間。
價改與能源體制改革協(xié)調(diào)推進(jìn)
中國能源報:推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價改,放開競爭性環(huán)節(jié)價格。哪些是政府定價的環(huán)節(jié),哪些是競爭性環(huán)節(jié)?
范必:政府定價范圍主要在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié),也就是我們說的電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)。單獨的價改很難實行,須與行業(yè)改革協(xié)調(diào)推進(jìn)。當(dāng)前的市場環(huán)境不同于改革開放之初,并非只要放開價格就可以釋放生產(chǎn)力。
如僅把價格放開,由壟斷企業(yè)定價,會使他們更方便利用市場支配地位獲取更高壟斷利潤。這甚至不如現(xiàn)在的政府定價!皼Q定”關(guān)于價改的闡述與壟斷行業(yè)改革同時提出。即未來國家不應(yīng)一步放開所有政府定價,而是在厘清自然壟斷業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上,放開競爭性環(huán)節(jié)價格,政府對網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)定價。同時要監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的成本、收益及是否向第三方安全開放。
來源:中國能源報
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