業(yè)內(nèi)人士稱，總量控制有其合理性，但需對政策進(jìn)行科學(xué)設(shè)計
　　
　　近日，有媒體報道稱，我國“十二五”能源消費總量上限將為40億噸標(biāo)煤。然而，本報11月24日從權(quán)威人士處獲悉，關(guān)于總量目標(biāo)，國家能源局仍舉棋不定于41億噸和42億噸標(biāo)煤兩個數(shù)據(jù)之間，最終數(shù)據(jù)將隨著未來《能源“十二五”規(guī)劃》的出臺而塵埃落定。
　　
　　事實上，今年3月公布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》便指出，要合理控制能源消費總量。此后，國家相關(guān)部委負(fù)責(zé)人也多次明確表示，將嚴(yán)格控制“十二五”期間能源消費總量。但時間將近年終歲尾，關(guān)于這一控制目標(biāo)的相關(guān)數(shù)據(jù)仍未明確。
　　
　　有業(yè)內(nèi)人士稱，總量目標(biāo)“難產(chǎn)”歸因于中央和地方在這一目標(biāo)的確定上，尚存在明顯的分歧和爭議。
　　
　　央地博弈
　　
　　國家能源局官員10月下旬透露，中國“十二五”能源消費總量控制目標(biāo)將于近期分解落實到各地政府，各地能源消費總量將受到嚴(yán)格控制和考核。
　　
　　在中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會公共政策研究中心首席電力專家許方潔看來，中央的目標(biāo)和各個地方政府之間存在很大差距�！爸饕�難度是各地能源總量控制目標(biāo)和GDP增長數(shù)字聯(lián)動，不確定性很大�！痹S方潔對《中國能源報》記者說。
　　
　　有消息稱，國家能源局在確定總量目標(biāo)前，曾對各地情況進(jìn)行了摸底，結(jié)果顯示，各省份上報的能源消費預(yù)期總量超過了50億噸標(biāo)煤，遠(yuǎn)超過國家能源局期望的41億噸或42億噸目標(biāo)。
　　
　　山西省發(fā)改委一位內(nèi)部人士向本報透露，國家能源局已向該省表達(dá)了分配其2億噸標(biāo)煤控制目標(biāo)的意向。“對于山西這樣的傳統(tǒng)能源消費大省來說，這個數(shù)量肯定不夠用，我們也正在協(xié)調(diào)看能不能增加（能源消費量控制目標(biāo)）�！痹撊耸繉τ浾哒f。
　　
　　許方潔認(rèn)為，能源消費總量控制目標(biāo)在建立考核機(jī)制上雖然簡單易行，但是在沒有建立相應(yīng)獎懲制度的情況下，這個目標(biāo)也不好分解到各省和各行業(yè)�！皩τ诘胤焦賳T而言，即便他完不成分解的任務(wù)，你也不能把他怎樣�！痹S方潔坦言。
　　
　　中投顧問能源行業(yè)研究員周修杰對此并不贊同。他認(rèn)為，制定能源消費總量控制目標(biāo)雖確會遇到地方政府的抵觸，“但總體而言，只要中央政府具有魄力和勇氣，制定目標(biāo)本身不會存在太大問題，真正的困難在于如何將這些目標(biāo)和任務(wù)落實為行動”。
　　
　　存廢之爭
　　
　　對于是否設(shè)定能源消費總量目標(biāo)，業(yè)內(nèi)一直存在著不同的聲音。
　　
　　周修杰認(rèn)為，去年我國與日本GDP幾乎持平，但我國能源消費總量已經(jīng)達(dá)到32.5億噸標(biāo)煤，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過日本的6.6億噸�！耙虼宋覈鴳�(yīng)對能源消費總量采取從緊原則，最好控制在40億噸左右。”周修杰對《中國能源報》記者表示。
　　
　　許方潔對此表示認(rèn)同。他指出，面對資源環(huán)境過度開發(fā)利用，以及對國際社會承諾所帶來的節(jié)能減排壓力，我國有必要在“十二五”開局之年便設(shè)立能源消費總量控制目標(biāo)，以為各地區(qū)明確指導(dǎo)性能耗目標(biāo)，推動其不斷優(yōu)化調(diào)整能源利用方式和能源結(jié)構(gòu)。
　　
　　前述山西省發(fā)改委內(nèi)部人士亦表示，設(shè)定能源消費總量控制目標(biāo)確有其必要性，但鑒于分解到山西省的2億噸標(biāo)煤指標(biāo)太少，他建議相關(guān)部門在分解指標(biāo)時，要對政策進(jìn)行科學(xué)合理地設(shè)計�！耙�根據(jù)各省資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等實際情況進(jìn)行分解，并適當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)差異性。”該人士說。
　　
　　然而，在德國波茨坦氣候影響研究所研究員張樹偉看來，中國雖然確實面臨極大的節(jié)能減排壓力，但如因此而設(shè)置能源消費總量控制目標(biāo)，便好比“看對了病，開錯了藥，也看不好病”。
　　
　　“經(jīng)濟(jì)和能源是個開放的系統(tǒng)，受人們的行為與政府政策影響很大，不能把這個系統(tǒng)比作物理實驗室系統(tǒng)，所以我們不可能準(zhǔn)確預(yù)測經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，并據(jù)此設(shè)定能源消費總量控制目標(biāo)�！睆垬鋫�對《中國能源報》記者解釋說，如果強(qiáng)度目標(biāo)（即單位GDP能耗目標(biāo)）與能源總量目標(biāo)都是緊目標(biāo)，兩個目標(biāo)的同時存在就決定了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長率，這本身既不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，還有讓中國能源消費退回到“計劃經(jīng)濟(jì)配額制時代”的風(fēng)險。
　　
　　他同時指出，緩解節(jié)能減排壓力的治本之策在于推動能源價格機(jī)制改革，讓各種能源充分體現(xiàn)其稀缺性�！耙�通過提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、勞工標(biāo)準(zhǔn)，以及內(nèi)部化能源利用成本，讓價格進(jìn)一步發(fā)揮行為引導(dǎo)功能�！睆垬鋫ケ硎尽�
　　
　　北京榜樣
　　
　　就在業(yè)內(nèi)對是否應(yīng)設(shè)置能源消費總量目標(biāo)爭論不休之際，北京市在10月率先提出了9000萬噸標(biāo)煤的“十二五”能源消費量控制目標(biāo)。
　　
　　本報記者注意到，新華網(wǎng)、人民網(wǎng)等主流媒體在11月中旬才紛紛跟進(jìn)報道此事，但國家能源局網(wǎng)站早在10月17日便對這一具有“首義”性質(zhì)的地方新聞進(jìn)行了發(fā)布。這可視為國家能源局對北京市出臺相關(guān)政策的支持性表態(tài)。
　　
　　在周修杰看來，北京之所以率先提出“十二五”能源消費總量控制目標(biāo)，首先是因為北京環(huán)境污染嚴(yán)重，對控制能源消費總量具有迫切的需求�！捌浯危�作為國家首都和中央政府所在地，北京理應(yīng)作為榜樣，這和住房限購令首先出現(xiàn)在北京是同一個道理�！敝苄藿鼙硎�。
　　
　　他認(rèn)為，北京率先確定能源消費總量控制目標(biāo)對于其他省市具有一定的示范作用，有利于推動其他省市也提出能源消費總量控制目標(biāo)，對于推動全國的“十二五”能源消費總量控制目標(biāo)的出臺顯然具有積極的意義。
　　
　　在總量控制目標(biāo)有望成為必然趨勢的情況下，業(yè)內(nèi)人士提出了相關(guān)改進(jìn)建議。
　　
　　一位極力反對設(shè)定總量控制目標(biāo)的專家對本報表示，“退一萬步講，即使非要這么做，也必須在省級間建立‘消費權(quán)’交易制度，比如你給山西分多了，山西發(fā)現(xiàn)自己用不了這些，而江蘇發(fā)現(xiàn)有些非常好的項目，苦于沒有能源消費指標(biāo)，這樣山西就可以把指標(biāo)賣給江蘇�！�
　　
　　許方潔認(rèn)為，地方要發(fā)展經(jīng)濟(jì)和解決各類民生問題，不能脫離大量的能源消耗，所以關(guān)于“能源消費總量控制目標(biāo)”的提法值得商榷。
　　
　　此前，國家能源局曾表示，中央政府在對地方黨政官員和領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行總量控制目標(biāo)考核中，對各地新增加的水電、風(fēng)電、太陽能以及能源綜合利用如煤矸石發(fā)電等方面的新增消費量將給予扣除。
　　
　　據(jù)此，許方潔建議，可將“能源消費總量控制目標(biāo)”改稱為“化石能源消費總量控制目標(biāo)”�！斑@樣一來既可以避免‘能源消費總量控制目標(biāo)’本身具有的歧義，又可以激勵地方政府大力發(fā)展新能源和能源綜合利用產(chǎn)業(yè)。”許方潔說。
　　
　　一家之言
　　
　　總量控制難言合理
　　
　　我國已經(jīng)確定，非化石能源份額、能源強(qiáng)度與碳排放強(qiáng)度三個目標(biāo)將是“十二五”（2011-2015）期間經(jīng)濟(jì)能源環(huán)境發(fā)展的約束性條件。探討直接控制能源使用（所謂“合理控制能源消費總量”）的思路已經(jīng)體現(xiàn)在節(jié)能減排綜合性工作方案和在政府的討論與工作議程中。可以預(yù)見，省級經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)增長將受到能源消費總量、能源強(qiáng)度、二氧化碳排放強(qiáng)度等多方面的“直接控制”。在筆者看來，這一系列的“控制”，將對我國的政府治理與能源管理工作提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，特別是能源消費總量的控制與地區(qū)分解，將對目前我國著力強(qiáng)調(diào)的“減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)”的政策產(chǎn)生嚴(yán)重干擾。
　　
　　控制地區(qū)能源消費總量的政策過于剛性，缺乏彈性
　　
　　區(qū)別于政府的財政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)政策，將“控制能源消費總量固定在某一水平”作為直接管制政策本身將是剛性的、明確的。但是，面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的固有周期性與不確定性，設(shè)定這樣一個“天花板”無疑意味著政策調(diào)整的靈活性的降低或者消失。
　　
　　由于未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性與突變，理論上講，一個地區(qū)“需要多少”能源，并不具有客觀性與可預(yù)測性，任何的消費水平設(shè)定與分解都可能會面臨“過多”或者“不足”的問題�？赡茉斐捎行┑貐^(qū)高效率的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到能源消費配額的限制，而有些地區(qū)不需要那么多配額。而這一降低能源消費政策的成本有多大，隨著時間如何調(diào)整配額，由于缺乏必要的市場價格信號，也無從知曉。
　　
　　更進(jìn)一步，政府已經(jīng)圍繞經(jīng)濟(jì)增長設(shè)定了多重目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)增長受到政策強(qiáng)烈影響的情況下，強(qiáng)度目標(biāo)與能源總量目標(biāo)如果都是緊目標(biāo)，兩個目標(biāo)的同時存在就決定了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長率，這無疑會更加助長“命令經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展。對一個地區(qū)而言，如果其中一個目標(biāo)顯得過緊，目標(biāo)的完成會使得另外一個目標(biāo)成為松約束，變得可有可無；如果相對于經(jīng)濟(jì)增長的潛力，兩個目標(biāo)都顯得過緊，那么控制能源消費的成本將十分高昂。這一“雙”政策對地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的約束表現(xiàn)得就過于僵化與沒有必要了。
　　
　　能源消費總量控制可能造成新的“價格雙軌制”，容易助長政府對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)
　　
　　控制了總量也就是控制了發(fā)展權(quán)。有限的資源如何實現(xiàn)產(chǎn)出最大化、提高能源使用的效率與質(zhì)量、誰更應(yīng)該使用能源，用行政手段完成這一分配，在省級政府不是經(jīng)濟(jì)主體但是具有能源使用分配權(quán)與責(zé)任的情況下，意味著政府增加了主動與被動干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的機(jī)會，也意味著分配上可能的扭曲。一個地區(qū)使用能源，不僅需要考慮能源的價格，還需要有配額，憑票供應(yīng)。這種現(xiàn)象我們過去再熟悉不過了，那就是價格“雙軌制”。這一能源消費管制，有退回到過去那個階段的風(fēng)險。
　　
　　能源總量控制無助于解決能源與環(huán)境問題
　　
　　長遠(yuǎn)來看，因為要節(jié)約能源，就要“控制”，屬于“看對了病，開錯了藥方，也看不好病”。難道控制到了這一水平，能源安全問題就不用擔(dān)心，環(huán)境問題就可以承受了嗎？事實上，歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)多次的“煤炭產(chǎn)量限制”，最后都以產(chǎn)量大幅超出為結(jié)果。并且，由于環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)過低，以及現(xiàn)實中執(zhí)行的巨大彈性，缺乏必要的生態(tài)恢復(fù)措施，煤炭生產(chǎn)造成的環(huán)境破壞日益嚴(yán)重。這種所謂“上限目標(biāo)”的設(shè)定，在一定程度上恰恰使政府逃避了責(zé)任，忽略了環(huán)境保護(hù)。
　　
　　能源總量控制是對市場價格信號的進(jìn)一步干擾
　　
　　“敞開口子供應(yīng)能源”具有不合理性，既然能源具有其完整的價格體系，為何有“敞口供應(yīng)”的問題。我們需要檢討的是，價格中是否包含著過度的補(bǔ)貼與扭曲，是否政府管制與干預(yù)過多，影響市場價格的發(fā)現(xiàn)與消費行為引導(dǎo)功能，而不是用管制消費的方式更進(jìn)一步干擾價格的功能，造成“黑市”，退回到計劃經(jīng)濟(jì)甚至戰(zhàn)時共產(chǎn)主義定量配給的程度。
　　
　　簡單的控制能源消費總量（而不建立可交易性市場）無論從哪個角度看，都難言合理。（張樹偉　秦旭映作者供職單位為德國波茨坦氣候影響研究所（PIK）、清華大學(xué)核能與新能源研究院）
　　

　　來源：中國能源報