煤炭在我國一次能源消費結(jié)構(gòu)中占到了70%,煤炭發(fā)電提供了80%的電量,煤炭是確保我國能源供應(yīng)和電力供應(yīng)最重要的能源資源。無論如何,現(xiàn)階段中國的能源問題,基本上還是煤炭問題。這樣,與煤炭相關(guān)的改革將影響整體能源供應(yīng)格局,乃至宏觀經(jīng)濟(jì)運行。
修訂后的資源稅暫定條例已于2011年11月1日起正式施行。此次資源稅改革的重點是將原油和天然氣的稅率由每噸最高30元更改為銷售額的5%,即改從量為從價計征。此次改革將會較大幅度地提高石油和天然氣的稅負(fù)。此次資源稅改革沒有將煤炭納入改革范圍,根本原因是政府希望避免改革對經(jīng)濟(jì)造成比較大的影響。近幾年隨著煤炭需求的大幅度增長,煤炭市場基本上是賣方市場,資源稅改革導(dǎo)致的新增成本可能會比較快地轉(zhuǎn)嫁給終端消費者,從而推高整體能源成本。當(dāng)然,從價煤炭資源稅的確對經(jīng)濟(jì)有一定的負(fù)面影響,如果權(quán)衡其對資源和環(huán)境以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極影響,政府需要在下一步資源稅改革中將煤炭改為從價計征。
從價計征資源稅是政府修正能源外部性的一個重要方面。煤炭資源開采利用的外部性主要體現(xiàn)為兩個方面:環(huán)境污染和煤炭資源耗減。煤炭在生產(chǎn)、運輸和消費各階段會不同程度地?fù)p害環(huán)境,而環(huán)境費用由公眾承當(dāng)。有關(guān)環(huán)境外部性報道已經(jīng)很多,也比較容易理解。煤炭 資源開采利用的另一外部性,即資源耗減所帶來的外部成本。煤炭的不可再生性決定了現(xiàn)在用多了,以后就少了,隨著煤炭消費量增大,煤炭資源稀缺的外部性越來越強(qiáng),但它的外部性影響往往被低估。資源稅可以內(nèi)部化煤炭資源開發(fā)利用對后代福利的影響,從而具有可持續(xù)發(fā)展的意義政府對資源稅改革將推高我國整體能源成本的擔(dān)憂是可以理解的。由于資源市場賣方主導(dǎo),因此無論轉(zhuǎn)嫁的速度和幅度如何,資源稅最終都將由消費者買單。
但是,資源稅將提高產(chǎn)業(yè)鏈的開采成本和生產(chǎn)成本,提高資源開采和利用效率,較高的資源性產(chǎn)品和替代產(chǎn)品的價格可以抑制需求和鼓勵節(jié)能。并且,由于資源的不可再生性,提高資源開采利用效率,有利于減少資源的稀缺性帶來的價格壓力,從而減少資源產(chǎn)品漲價壓力。因此,如果資源稅可以有效提高資源開采利用效率,長期而言,對能源成本不一定是負(fù)面壓力。
隨著煤炭行業(yè)整合,我國煤炭資源基本由大型國有企業(yè)壟斷經(jīng)營,征收從價煤炭資源稅也有利于減少壟斷租金,以及由于資源壟斷獲得的超額利潤。煤炭從價資源稅能夠改變過去從量資源稅對煤炭價格不敏感的現(xiàn)象,增加稅負(fù)彈性,促進(jìn)煤炭企業(yè)有效開采利用資源,因此可以有效地將煤炭企業(yè)的短期生產(chǎn)目標(biāo)與資源有效利用的長期目標(biāo)聯(lián)系起來。進(jìn)一步說,如果地方政府認(rèn)為資源稅對某些群體和某些方面有過度的負(fù)面影響,可以用煤炭資源稅收進(jìn)行有針對性的補(bǔ)貼,包括環(huán)境治理和資源省份的經(jīng) 濟(jì)轉(zhuǎn)型。因此,通過資源稅提高煤炭開采率、優(yōu)化煤炭資源和資源收入在代際之間的配置,具有可持續(xù)發(fā)展的意義。
顯然,任何稅收都不會是中性的,資源稅改革必然伴隨著利益的再分配,導(dǎo)致利益博弈。由于資源稅是地方稅,資源稅改革可能導(dǎo)致中央對地方的讓利,導(dǎo)致省際之間(資源輸出省和資源凈購入。、企省之間 (尤其是中央能源企業(yè)和地方政府)的博弈。在我國特定的情況下,這些博弈會帶來短期的分配問題,甚至由于扭曲而帶來成本。但長期而言,資源稅會提高資源成本,從而促進(jìn)資源的有效開發(fā)利用,這是確定的,這就是為什么需要資源稅改革。
煤炭資源稅改革目標(biāo)是提高能源效率,但會推高煤炭價格,與政府減輕社會負(fù)擔(dān)常常導(dǎo)致兩難的政策選擇,要求政府在效率與公平、短期影響與可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行平衡。當(dāng)然,煤炭資源稅改革只要目的明確,設(shè)計合理,許多問題和可能的缺陷可以在推出后的實踐中逐步解決并完善。
來源:中國電力報
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